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环境民事公益诉讼:环保部门怎么做?


  编者按:关于环保部门可否或应当成为环境民事公益诉讼原告这一问题,近来争论颇为激烈。对此,反对者甚多,其主要理由是:环保部门可以通过行使环境行政监管职权来保护环境,完全没有必要多此一举来提起环境民事公益诉讼,以致造成行政资源和司法资源的双重浪费。为此,本刊邀请相关专家为《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》进行“必要性”上的说明论证和“可操作性”上的制度设计,以供读者参考。

  ■文 杨朝霞

  2010年6月29日,最高人民法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确规定:人民法院应当“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件,严厉打击一切破坏环境的行为”,从而在国家层面正式确认了环保部门提起环境民事公益诉讼的原告地位。不过,该《意见》过于原则,有必要进行“必要性”上的说明论证和“可操作性”上的制度设计。因此,笔者尝试就此做几点回应性和建设性的阐释。

  现行环境行政执法不足以维护环境公益,尚需其他措施作为后续或补充保障

  尽管环保部门具有环境监管的职权,可以通过环评审批、“三同时”环保设施验收、排污许可以及责令限期治理等手段实现对环境公益的保护,但问题是,现行法律框架下的环境执法面临如下所述的诸多难以克服的局限性,难以实现对环境的充分保护,尚需通过环保部门等主体提起环境公益诉讼作为后续保障。

  受环境监管职权范围的局限尽管环保部门有对环境保护进行统一监督管理的法定职权,但具体到某些特殊领域和个别事务时,却无具体的监督管理权。譬如,对于城市眩光污染问题,环保部门就无立法授予的监督管理职权。根据“法无授权即禁止”的公权配置原则,对于城市的眩光污染、采光遮蔽的光妨害问题,环保部门无权干预。

  受环境执法启动条件的局限环保部门虽然拥有环评文件审批权、责令限期治理的行政命令权、行政处罚权等多项行政职权,不过,为控制权力的过分扩张和恣意行使,法律通常规定了权力启动的条件。譬如,环境影响轻微的建设项目(如散户养殖)就不必启动环境影响评价制度。再如,只有建设项目超标排污或违反总量控制时,政府或环保部门才可对其责令限期治理或责令关闭。问题是,即使单个污染源只造成轻微的环境影响,能实现达标排污(包括浓度和总量达标),但若在同一区域存在多个污染源,也会由于累积效应和复合效应而造成环境污染事故。对于此种行政合法却客观上造成环境损害的分散型排污者,环保部门无权责令其限期治理,更无权对其实施行政处罚。

  受环境执法手段不足的局限根据现行立法,通常的环保执法手段为行政许可、行政命令(如责令限期治理)和行政处罚等,尚缺乏查封、扣押、冻结等行政强制(约束)权,更无行政强制执行权。也就是说,对于环境违法企业,环保部门不仅不能对其查封,即使环保部门依法作出了限期治理和行政处罚等行政决定,若行政相对人(污染企业)拒不履行,环保部门也只能申请法院强制执行,而法院的执行效果却令人堪忧。这种“执法失灵”无形中滋生和助长了企业违法排污的嚣张气焰。

  受环境执法权限不足的局限依法理,公法和私法有一定的分工和界限,行政权不应过多干预私人的自由活动空间;此外,依法行政的原则也要求对行政权科以必要的限制。譬如,环境行政罚款往往受到“上限”的限制(如《大气污染防治法》“第61条”规定的50万元),故对违法企业的罚款,在数量上总是远远少于实际造成的环境损害。再如,行政机关虽可依申请而处理环境纠纷,但一般并不主动介入纠纷,更不能自行责令相对人一方承担恢复环境的环境民事责任。对于环境违法企业,环保部门只能追究其行政违法责任,譬如责令停产、停业、处以罚款等,但是,对于企业对环境造成的损害,却无权运用行政权力,责令其承担排除妨碍、消除危害、恢复环境、损害赔偿等民事责任。譬如,2004年的四川沱江水污染事故,除了造成直接经济损失约3亿元外,还有巨大的生态损失——沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而,川化集团只付出1100多万元作为渔业赔偿,100万元作为行政罚款。对于受损的生态,环境监管部门却无法运用行政权进行补救。

  对于上述情况,由公众、环保部门、检察机关等主体提起环境民事公益诉讼,就可以借助司法权来打击环境违法者、制止环境违法行为,从而有效保护环境,弥补行政执法手段的不足。事实上,在美国,环保署在履行职责后仍不能制止环境违法行为的,就可根据公民诉讼条款对之提起关于签发禁制令和科以民事罚款的公民诉讼。

  环保部门提起环境民事公益诉讼,须以已经依法履行环境监管职责为前提

  环保部门的法定地位是国家行政机关,其具有进行环境监管的法定职责。环保部门怠于或不当履行环保行政职责而造成人身、财产和环境损害或有损害之虞的,公民既可以选择以直接的环境致害者(如污染企业)作为被告提起环境民事诉讼,也可以选择以环保部门作为被告而提起环境行政诉讼。换言之,当环保部门怠于或不当履行职责时,环保部门不仅无权担当原告提起环境民事公益诉讼,还可能当作被告被提起环境行政公益诉讼。因此,务必对环保部门提起环境公益诉讼设置必要的前提条件,即必须已经依法履行了相关行政职责。换言之,只有已经依法履行了环境监管职责仍不能预防和救济环境损害的,为维护环境公益,环保部门才能直接提起环境民事公益诉讼,否则实有“怠于履行职责的嫌疑”。

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