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公共管理观点下之地方公共经理人与政治发展


□ 詹中原

  摘要:台湾在“后精省”时期,地方政府首长的权限有所变动,台湾府际关系逐渐朝向“共享管制”的制度模式发展。在此制度下,地方政府与高层将可能共同制定政策,并进行地方发展的规划。但此一趋势也将产生相应问题,首先个体的地方政府公共经理人在实施管理策略之际.还必须处理地方政治问题;其次,资源稀少性问题直接影响地方政府治理效能。但在提高管理效能与效率的同时,更应注意各种程序法制要求,落实程序正义。面对地方选举政治与恶化的地方财政问题,似宜修改法律赋予地方政府征收特殊税赋的权限。
  关键词:公共经理人;政治发展;台湾;府际关系
  中图分类号:D035;C93-05 文献标识码:A 文章编号:0438-0460(2007)06-0021-08
  
  一、前 言
  
  台湾地方自治以及地方政府的运作,自从精省以及发布地方制度法之后,有了新的面貌。体制的变革虽然牵扯了诸多政治及人的因素,但就一般性的县(市)地方政治来说,总的发展方向是:加大地方首长施展空间与地方政府自主性、落实地方自治,以及提高行政效率等。
  本文将从公共经理人的企业精神与管理角度,首先分析在“后精省”时代,地方政府的公共经理人所面临的总体(macro)系络状况,即一方面少了体制上省府此一“婆婆”,因而有了较宽广的发挥空间,另方面县市政府又系直接面对过去高高在上、尚未调整身段的“祖宗”——高层政府,因而地方政府在总体上如何处理府际关系的新课题。
  其次,从个体(micro)层面来说,地方政府公共经理人既然面临现存的环境与资源系络因素与限制,一个重要策略就如同Windows作业窗口的“重组磁盘”程序,重组资源,强化管理功能,才能满足地方民意的公共服务需求。
  再者,本文将讨论当前地方政府在总体与个体层面如何管理、创新,为重组地方资源提供公共服务。而本文所论之“地方政府”基本上系指较具自主性、关键地位的地方自治团体——县市政府。
  
  二、地方公共经理人的角色:公共管理的观点
  
  本文认为,近来台湾府际关系之转变,以及地方政治生态的发展方向,地方政府公务人员的角色,除了上述行政法、地方派系政治等角度外,亦可以从一个新公共管理典范的角度,观照近来地方政府首长的施政作为,因而地方政府首长与其施政,逐渐、或程度多寡不同地具备了公共经理人(public manager)的特性。
  
  (一)府际关系之总体系络
  在探讨府际关系互动系络时,可以从两个面向综合交错予以分析:行动部门(政府或市场)与公共权威的分配(集权或分权)。笔者在一篇从管理主义角度架构地方政府与地方议会关系的理论性文章中指出,古典公共行政理论对于国家统治体制,可由两种模型描绘府际关系,即:(1)威权模型(authority model):地方政府完全是执行高层政府政策制定者的意图,其政策产出亦完全配合高层政府的政策指示,高层政府透过行政体制的层级性,由上而下的推动政策;(2)交换市场模型(exchangeand the market model):其精神在于“互利”,高层政府提供资源诱因,以便地方政府合作配合,达到高层政府政策目标。
  公共管理观点下之地方公共经理人与政治发展图片1
  事实上,此两种关系,在实质政治中,均有所偏,因此制度模型(regime model)因应而生。所谓制度是一种政治的安排,将高层与地方政府在政策推动中所涉及的行政及社会、政治、经济组织,作一种组织性的安排(organizational arrangement)。而在此种制度化安排中,同时确定了政策执行中的“价值”,并提供组织架构,以实践此种价值。
  制度途径的基本概念,来自于对局论(game theory)。在对局论的概念下,高层与地方政府之政策关系,可能出现的制度类型建构(regime typology)有九种。其如表1所示:
  在此制度的类型建构中,分别按“公共权威分配”及“行动部门”(distribution of public authority&action sector)程度之不同,而生可能的九种制度机制。九种制度机制,基于行动部门(政府或市场)与公共权威的分配(集权或分权)程度的不同,各有不同的总体系络特性,不同的政府与民间合作模式、合作程度,以及不同的政策工具。因此,个别地方政府公共经理人即应视不同的总体系络因素,去构思适当的模式和方法去与高层政府互动,以及本身组织的管理策略。
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