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我国流域生态补偿立法思考


  ■文 崔广平

  法律体系、立法目的和基本原则

  我国流域生态补偿的法律体系

  笔者认为,为使流域生态补偿有法可依,在实施中具有可操作性,就必须完善流域生态补偿法律体系,这种法律体系应当是法律与法规相结合,中央立法和地方立法相配套,程序立法和实体立法相协调的体系。具体来说该法律制度体系包括以下几个层次:其一,在《环境保护法》中对生态补偿作出原则性的规定,包括规定生态补偿的指导思想、基本原则和种类等内容,以此来指导生态补偿实施。有学者提出应该在宪法中对生态补偿作出规定,并以此作为其他层次生态补偿或者流域生态补偿立法的根据。笔者认为,宪法规定的内容是国家制度基本原则和国家的根本问题,所调整的社会关系是国家生活中最基本的社会关系。因此在宪法的层次中只对生态环境保护作出原则性的规定就可以了,对生态补偿或者流域生态补偿这样的具体的措施没有必要在国家的根本大法中作出规定。其二,在《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等与水环境保护相关的单行法中可以对流域生态补偿作出相应的规定。其三,由国务院制定《流域生态补偿条例》的行政法规,按照《中华人民共和国立法法》第56条的规定,流域管理属于政府行使行政管理职权的事项,理应采用行政法规的立法形式;流域生态补偿行政法规的效力仅次于宪法和法律,其效力范围及于全国范围内的重要流域(可在立法中明确规定),流域生态补偿行政法规对全体公民都具有普遍的约束力,能保证我国流域生态补偿立法的有效性,使其能够得到很好地执行,经得起社会矛盾各方的冲击,被社会成员广泛遵守。同时采用行政法规的立法形式可以改变过去“部门立法”的痕迹,在立法过程中应充分反映流域所在地政府及其他利益相关方的诉求,从而增强立法的可接受性。该条例可就流域生态补偿的管理机构和职责、补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式和实施途径等作出详尽的规定。其四,具有流域管理职责的国务院行政主管部门可以制定相应的行政法规,各省级机关也可以针对中、小型流域的生态补偿制定地方性法规。

  我国流域生态补偿的立法目的

  保证流域社会公正,维护流域生态环境,实现流域可持续发展是我国流域生态补偿的立法目的。流域生态补偿是根据收益的比例共同分担生态建设和环境保护成本,是权利和义务的统一,使水生态环境外部成本内部化,保证流域社会公正是我国流域生态补偿立法重要目的。同时,保护生态环境是流域的共同任务,流域生态效益是流域的共同利益。通过流域生态补偿这种共建共享机制的建立,维护流域生态环境,实现流域可持续发展的共同目标,是我国流域生态补偿立法的最终目的。

  我国流域生态补偿立法的基本原则

  持续发展原则我国生态补偿立法应坚持可持续发展的原则,协调流域人口、资源、境和发展之间的关系,在不损害他人和后代利益的前提下追求发展。促进形成节约能源、资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式,增强流域经济社会的可持续发展能力。流域的可持续发展应当实现三个目标:一是安全度目标,保障流域居民的生命财产的安全;二是舒适度目标,在生态指标及环境指标能达到适于人类和其他生物生活的基本标准而且呈现不断改善的趋势。三是富裕度目标,保持流域内社会经济不断发展、居民生活水平不断提高。

  责权利统一、共建共享的原则流域补偿立法应坚持利益各方责权利统一、共建共享原则。流域的利益各方所承受的权利、利益、义务和职责不应当有不平衡现象存在,主体的责权利应当相一致,坚持保护者受益、开发者修复、损害者赔偿、受益者补偿、破坏者受罚。流域生态建设和保护人人有责,流域生态人人共享,以体现流域生态补偿立法的公平正义价值。

  坚持政府主导、市场驱动、利益主体参与的原则由于生态建设的经济外部性及公共产品属性,需要政府担负主要责任。同时流域生态补偿涉及保护区和受益区双方,保护区范围的界定、对其生态价值的评估、因保护生态环境可能导致的经济损失、受益区受益的价值量确定、双方赔偿与补偿平台的建立等,均需要客观、公正的第三方进行评判与操作,根据我国国情,流域生态补偿机制的操作也应以政府为主导。

  但是在环境管理中,单纯的行政措施费用高、经济效率低,因而建立市场本位的环境管理模式将成为环境管理的发展趋势。在流域生态补偿过程中,要实行政府主导、市场推进原则,实现政府补偿与市场补偿两种手段的结合。

  在流域生态补偿中,利益主体应对生态补偿和环境保护全过程积极参与,实现信息互通、决策透明、推动利益相关方平等对话,利益主体都享有保护流域环境的权利,都能平等参与流域环境决策和管理,并有权监督政府行为和单位、个人利用环境资源的行为。

  对管理机构、主客体关系和补偿标准的立法思考

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