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如何看待人大代表的弃权票


□ 钟丽娟

   [摘要] 表决权是我国法律赋予人大代表的一项重要权利。对于交付表决的议案,人大代表可有三种态度:赞成、反对或者弃权。本文认为,弃权是独立于赞成与反对之外的第三种态度,作为一种不赞成的声音,其意味着一定的理性和慎重。弃权票的存在对于提高议案质量,对于完善人大制度均有一定的意义和价值。
   [关键词] 人大代表; 弃权票
   [中图分类号] D921 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962(2007)23-0034-02
  
  自1982年五届全国人大五次会议表决新宪法时第一次出现弃权票以来,人大会议在对议案进行表决时,时常会有代表投出弃权票。通常弃权票的比例较小,对表决结果不会产生决定性影响,但也有例外。例如,1999年4月,九届全国人大常委会第九次全体会议对《公路法修正案(草案)》进行表决时,赞成77票,反对6票,弃权42票,未按表决器2票。九届全国人大常委会组成人员154人,因赞成票正好是常委会组成人员的半数而不是过半数,所以全国人大常委会关于修改公路法的决定草案未获通过。
  那么,如何看待人大代表的弃权票?有观点认为,人大代表的权力是一种公权力,是履行职责行为,代表的是广大人民。因此,人大代表在议案表决时的弃权,是一种不作为,是对广大选民的不负责,其放弃的是公权力,属于失职行为,故而主张议案表决应该只有赞成与反对两种结果,不应设计弃权票。本文认为,这一问题还有待于进一步探讨。
  
  一、人大代表手中之权的属性问题
  
  自近代民主制产生以来,民主的实现形式多为间接民主,即人民对国家的管理不是直接的,而多是通过代议机关来实现。人民把手中的权力委托给自己选出的代表,从而组成国家权力机关,代表人民实现管理国家的目的。但是,人民直接管理国家与选出代表管理国家毕竟不是一回事。关于代表与选民的关系,学理上有两种对立的观点。一种是“强制委托说”,认为代表与选民之间存在类似于民法上的委托关系,代表只是选民的传声筒,其要求代表在议会上的各种发言和投票应严格按选民的而非自己的意志行事。另一种则是“代表责任说”,认为代表一经选出,即取得完全独立于选民的地位。代表可以根据自己的智慧、才能和良知,按照自己的意志独立行使职权,而不是一味听命于选民。1861年英国杰出的政治思想家密尔关于议会民主制的经典著作《代议制政府》发表后,各国宪法逐渐以“代表责任说”取代了“强制委托说”。例如,法国宪法第27条规定,选民对议员的任何强制委托均属无效,议员的投票权属于其本人。对此,德国基本法,意大利、比利时等国宪法也有类似规定。(蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社1998年版,第186—189页)我国的人民代表大会与西方的议会尽管名称不同,但功用基本相同。由于马克思恩格斯明确反对代表责任说,因此我国人大代表更倾向于强制委托说。(同上,第189—191页)根据1992年全国七届人大五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定,我国人大代表的地位是国家权力机关组成人员。人大代表作为人民行使国家权力的代表,其手中之权是国家权力,是受人民委托,代表人民而行使的。选民可随时监督罢免代表,从而保证代表对其选民负责。
  
  二、人大代表的弃权是否是一种不作为问题
  
  为使人大代表能够代表人民行使好职权,我国宪法和有关法律赋予了人大代表应当享有的各项权利,表决权便是其中之一。所谓表决,是指代表大会在通过议案时,由代表以投票或按表决器等方式明确表示最后的态度,并以法定标准来确定结果的行为。因此表决权,就是代表对交付表决的议案表明各种意愿的权利。而所谓议案,则是法律规定有提案权的人向代议机关提出的议事原案,包括立法案、重大事项决定案、人事任免案等等。表决权是对议案的最终决断权。(同上,第199—203页)人大代表行使表决权有三种态度:赞成、反对或弃权。而弃权,是指享有选举权或表决权的人员自愿放弃自己的权利,对选举或表决的对象既不做出任何同意的表示,也不做出任何反对的表示。
  弃权作为人类民主制度的产物,无论在中国还是西方,都是公民行使选举权或表决权时出现的一种极为普遍的现象。因为选举或表决是公民的一项权利而非义务,所以为参与选举或表决的人预留弃权的空间是各国法律的通例。那么人大代表作为接受选民委托代表人民行使国家权力的使者,是否也有弃权的权利?答案应当是肯定的。人大代表作为人民行使国家权力的代表,其具有行使职权和享有代表权利双重性质。行使职权是接受人民委托代表人民行使国家权力,所以职权不可放弃,否则构成失职。其具体体现为代表必须参加人大会议。对此,人大代表法也作了规定,如第7条规定,代表应当出席本级人民代表大会会议,依法行使代表的职权。第41条规定,未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的,代表资格终止。但人大代表参加了人大会议,表决时投什么票则属于人大代表的权利范围。表明态度并不是只有非此即彼、非黑即白两种选择。弃权票便是独立于赞成与反对之外的第三种态度。弃权的原因固然不排除个别代表责任心不强,对议案漠不关心的消极心态,但在人大代表素质日益提高的今天,也会有在议案审议时提出不同意见未被采纳,有关机构没有进行足够说明,造成代表意见保留,从而作出不赞成也不反对的选择;也会有对提交表决的议案拿不定主意,对关系国计民生的重大事项投票时举棋不定的无奈选择。应该说,这种选择恰恰体现了一种理性,一种慎重,总要好于投票时的随意或盲从。如果要求与会代表要么赞成、要么反对,那么这种投票制度未免带有专制之嫌。也许正是出于这一考虑,人大代表表决时的弃权行为也得到了国家法律的认可。我国人大代表法第17条规定,代表参加本级人民代表大会表决,可以投赞成票,可以投反对票,也可以弃权。所以,人大代表的职权体现在,除法定事由之外必须参加投票,至于投什么票,则是代表的一项权利,可根据人民的利益自主决定赞成、反对或者弃权。
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