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城市社区治理的政策选择:一个规范分析框架


□ 陈建国

【摘  要】城市社区是公共事物治理中一个亟需改善的领域,也是一个受到多方面因素影响的复杂治理区域。早在20世纪七、八十年代,奥斯特罗姆及其同事就开发出了用于公共事物治理实践分析的制度分析与发展分析框架。论文在介绍这一框架的基础上,归纳和整合出一个适用于中国实践的城市社区治理分析框架。城市社区治理这一规范分析框架认为,社区的产权结构、产品属性和社群属性等是影响社区治理政策选择的重要变量。具体的社区治理政策应当根据社区的产权结构、产品属性和社群属性等变量的不同而在市场机制、自组织机制、非营利机制和政府保障机制及其不同的组合等众多的治理策略中进行选择。只有这样,才能够避免针对不同的治理情境开出万应灵药,也才能避免在市场化运作和政府大包大揽两者之间的来回摇摆。
【关键词】产权结构  产品属性  社群特性  城市社区治理

一、引    言

    城市社区是公共事物 (commons)治理中一个亟须改善的领域,尤其是那些建设年代早、产权复杂、涉及面广、管理混乱的老旧社区。北京市的部分老旧住宅区在2008年奥运会前进行了集中整改,政府投入了大量财力、人力和物力,社区面貌焕然一新。如何让这些整改的成果得到很好的维护,发挥其最大价值,避免再次陷入脏、乱、差的境地,促使老旧社区走上可持续发展的道路,就成为当下亟需研究的问题。这些老旧社区是否能够按照新型商品住宅小区的物业管理模式进行治理?新旧社区间有没有什么实质性的差异?是否能够按照一个模式进行治理?这些都是社区治理实践向我们提出的课题。对这些问题进行探讨和分析,不仅有助于从思想上理清社区治理的思路,而且对于社区治理实践的推进也不无指导意义。
    从实践的角度来看,城市社区治理可持续发展的本质,就是如何从制度上确保城市居民生活必需的水、电、气、热等公用产品和其他社区共用服务的供给得以完善和持续的问题。如果说对城市社区进行物理设施的投资改造尚属于技术性问题的话,那么城市社区共用产品/服务的持续供给则更多地属于制度问题;如果说前者属于建设问题的话,后者则更多地属于治理问题。前者可以在短期内取得明显效果,后者则需长期培育。本研究探索的重点不是改造的问题,而是社区治理的制度改革或治理变革的问题。在笔者看来,无论新旧社区,其治理的逻辑在本质上都是一致的,影响其治理绩效的变量是相同的,那就是社区的产权结构、产品属性和社群特性,因为这是任何一个社区得以存在的必然基础。因此,本研究将新、旧社区纳入一个分析框架,从产权结构、产品属性和社群属性这三个变量探讨城市社区分类治理的逻辑基础和治理政策选择。......

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