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三网融合先监管融合


  作为应对全球金融危机的一个重要举

  作措,2010年1月,国务院常务会正式做出决定,将加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合,这标志着历经多年的酝酿和争议后,在金融危机的直接推动下,中国三网融合正式启动。

  按照国务院确定的三网融合推进的阶段性目标,2010年至2012年,将重点开展广电和电信业务双向进入试点,2013年至2015年,将基本形成适度竞争的网络产业格局,基本建立适应三网融合的体制机制和监管体系。

  三网融合的号角已经吹响,前进的路线图已经明确,但是种种迹象表明,推进三网融合的任务相当艰巨,如果没有配套的重大制度变革,特别是电信和广电的监管融合,很难保证三网融合的顺利推进。

  三网融合坚冰依旧

  长期以来,电信和广电监管的基本格局是,以网络监管为主要内容的电信监管,与以内容监管为主的广电监管是相互分离的,电信和广电在各自的业务领域内划线而治,二者基本上是井水不犯河水。

  但随着互联网的发展,特别是三网融合所带来的技术革命,电信和广电的技术界限和产业界限被打破。无论是对电信还是广电,三网融合都意味着生产前沿的扩张,由此带来无穷的想象空间和空前的机遇。在技术革命已成现实的情况下,旧的监管框架依然延续.无法遏制的技术革命的张力,不断挑战监管制度的底线。

  当然,在电信和广电的对峙中,这种挑战并非是单方面的。实际上,在三网融合的背景下,电信和广电的较量从没有停止过。令人担忧的是,在国务院已经明确推进三网融合后,电信和广电的较量似乎进一步升级,给未来的三网融合之路投下挥之不去的阴影。

  2010年2月,就在国务院常务会召开仅仅一个月后,广电总局向有关地方广电部门发出《关于责成上海电视台立即停止向广西、新疆电信公司提供IPTV节目信号源的通知》和《关于依法查处广西电信擅自开展IP电视业务的紧急通知》,随后广西14个市电信公司的IP电视节目信号源及业务运营被叫停。

  2010年4月,电信IP电视业务再次遭遇“封杀门”,广电总局下发“41号文件”,指责一些地方的电信企业未经广电总局批准擅自开展IP电视业务,严重威胁了国家网络信息安全,影响了广播电视事业的正常建设,明令将依照《互联网视听节目服务管理规定》等条规依法予以查处,限期停止违规开展的IP电视业务。

  对于广电的封杀,电信当然不会善罢甘休,他们也有能力予以反击。2010年8月上旬,中国电信下发80号文件,要求各省公司对高带宽和专线接入进行清理,除骨干核必正常互联互通点外,清理所有其他运营商和互联单位等的穿透流量接入。

  中国电信这次对穿透流量的清理,固然是为了维持现有的结算方式和结算价格形成的利益格局,但在这个时点上做出这样的动作,目标显然直指蓄势待发、很可能对其宽带市场形成威胁的广电。电信的“奶酪”岂可由广电乱动? 就像纷纷扬扬的3Q事件一样,电信和广电的明争暗斗,最终殃及的当然是广大的消费者。据估计,广电对IP电视的封杀,使全国各地几百万用户受到影响,而电信清理穿透流量接入,使上万用户的互联网接入被切断。

  耐人寻味的是,无论是广电对电信的封杀,还是电信对广电的围剿,背后都有政府或明或暗的影子。广电政企不分就不说了,作为主管部门的广电总局,直接代表广电企业帐前叫阵——电信的封杀行为似乎是企业行为,但显然也得到了电信主管部门的默许。

  三网融合的坚冰依旧,三网融合的春天在哪里?

  融合监管之理性基础

  三网融合带来的技术和生产力变革,当然要求作为生产关系的监管制度做出调整。但究竟应该建立什么样的监管制度与之相适应,一直是理论界和业界争议的话题,其中涉及的一个关键的监管制度设计问题是:是否应该设立一个融合和集中的监管机构,对电信和广电进行统一监管。

  在现实世界中,经济社会发达程度以及制度环境不同的国家,选择了不同的电信和广电监管体制。根据国际电联对105个国家的统计,有60多个国家选择了融合的监管方式,另有不足40个国家选择对电信和广电分而治之。

  在选择融合监管的国家中,既包括美国这样早已对电信和广电实行统一监管的国家,也有像英国那样,在三网融合技术变革的驱动下,从分离走向融合。这些国家为了抢占三网融合的制高点,使之成为经济增长和社会发展的新一轮推动力,顺应历史潮流选择了融合的监管方式。与此相对的是,在选择对电信和广电分离监管的国家中,主要是一些比较小的东欧国家,以及多数非洲国家。

  决定监管制度安排的因素是什么?监管理论和实证经验都表明,尽管不同国家监管制度演化的路径有所不同,但主要有两个重要因素影响了监管制度的设计,一是产业的技术经济特征,这意味着监管制度设计必须满足技术理性约束,二是国家的政治组织架构,也就是说,监管机构设计还要满足制度理性约束。

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