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我所知道的日本对华ODA


□ 罗欢镇

  最近,日本首相小泉纯一郎、外相町村信孝以及经济产业大臣中川昭一等日本政要相继提出中国接受日本政府开发援助(ODA)已接近毕业,日本将要减少乃至停止对华ODA,引起了广泛的关注。日本向中国提供了什么样的政府开发援助?日本政府为什么在这个时候提出ODA毕业?我们应该怎样评价日本对中国的政府开发援助以及最近的动向?
  根据经合组织(OECD)开发援助委员会(DAC)的定义,ODA是指,发达国家政府为发展中国家提供的,用于经济发展和提高人民生活的,赠与水平(grant element)25%以上的赠款或贷款。
  一九五四年日本政府加入科伦坡计划,开始向以亚洲国家为主的发展中国家提供ODA。一九七九年,日本政府开始向中国提供ODA。日本ODA是中国历史上第一次接受外国政府的开发援助。
  日本对华ODA采用无偿资金援助(包括技术合作)和政府间贷款(日元借款)两种形式。无偿资金援助是指日本政府为某一个特定项目向中国政府提供的不需要偿还的援助资金。中日友好医院、中日环境中心等都是由日本的无偿资金援助建设的。技术合作是指,由日本政府出资,中方派遣研修人员赴日研修或日方派遣专家来中国讲学、传授技术或提供器材。无偿资金援助和技术合作都不需要中方付费,属于赠与的范畴。与此相对应,政府间贷款是指日本政府通过日本国际合作银行(JBIC,其前身为日本进出口银行和海外经济协力基金)向中国提供的还款期限比较长、利率比较优惠的借款(简称日元借款)。由于利率比较优惠,这种借款也就被认为具有援助的性质而被统计为ODA。
  二十多年来,日本到底向中国提供了多少ODA?要弄清楚这个问题,就必须区分协议金额、支付总额和净支付额这三个概念。由于这三个概念比较接近,人们往往弄错。协议金额是指,日本政府根据两国政府的换文(E/N)向中国政府承诺的为某一个项目所可能提供的最大金额。至于这一金额是不是真的全部支付,则要看项目的进展情况。如果由于某种原因,该项目在实施过程中节约了开支,那么协议金额就不一定全部支付。支付总额是指某一年度日本政府所实际支付的赠与和日元借款的总金额。净支付额是指支付总额中扣除了中国政府所还借款以后的支付额。中国政府从一九九○年起就开始还本付息。这样,净支付额就可能小于总支付额。如果有一天日本停止了对中国的政府开发援助,那么日本对华ODA的净支付额就会成为负数。
  根据我们的计算,一九八○年到二○○一年的日元借款协议金额为二兆八千三百亿日元(加上二○○二年和二○○三年的,累计协议金额为三兆四百七十亿日元)。这也是很多文章所经常引用的数字。但是,这些借款还没有全部支付。实际上,到二○○一年的总支付额为一兆九千亿日元。协议金额与总支付额之间有将近一兆日元的差距。这种差距,一方面来自于日本政府已经答应,而工程尚未完工的将来需要支付的金额;另一方面则来自于由于采取了国际招标等手法而节省下来的已经不需要日方支付的借款。笔者根据已经完工的项目匡算,节省的经费为总经费的25%左右。也就是说,在项目的实际执行过程中,中国只用了日本75%的协议金额。在这个意义上,说日本政府向中国提供了三兆日元的日元借款,则显得有些夸张了。有的学者把日本政府提供的其他政府贷款也算成是日本对华ODA,总金额达到六兆日元。这种说法离事实就更远了,因为其他政府贷款的利率同商业贷款没有区别,所以不应该被计算成政府开发援助。
  如上所说,中国从一九九○年起开始还本付息,到二○○一年共还本付息近三千亿日元。这样,到二○○一年,日本共向中国提供的净支付额为一兆五千七百一十八亿日元,合一百一十一亿美元(到二○○○年)。日本向中国提供的无偿资金援助和技术合作由于数据问题,无法做出上述仔细的区分,我们假定无偿资金援助和技术合作的协议金额与净支付额相等,那么,从一九七九年到二○○○年的赠与金额为四十一亿美元。日元借款占全部政府开发援助的73%,无偿资金援助等约占17%。
  二十多年来,日本对华ODA的构成、用途发生了很大的变化。第一,ODA中赠与的部分在不断增加。八十年代日本对华ODA中赠与的部分只占20%(最低年份只占10%),到了九十年代,赠与部分增加到30%,二○○一年以后,赠与部分已经继续增加到40%。二○○三年赠与部分差不多占ODA净支付额的一半。有报道说,日本对华ODA就是日元借款,这是与事实不符的。第二,八十年代日元借款主要用于中国的基础设施建设,铁路、港口、电力、通讯是使用日元借款最多的领域。到了九十年代,除了上述基础设施领域以外,日元借款开始更多地用在城市建设(比如自来水、污水处理、地铁等)方面。九十年代中期以来,日元借款开始更多地用于环境保护、人才培养等领域。第三,日元借款的地区分布也发生了很大的变化。八十年代,日元借款主要用于中国的东部沿海地区,而现在则主要用在中西部等不发达地区。总体而言,包括日元借款在内的日本对华ODA的使用方向是同中国经济发展的重点相一致的。
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摘自:读书 2005年第08期  
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