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大部制改革的重点领域


□ 时红秀

  特约作者 时红秀

  通过行政资源整合,大大提高政府部门履行职能的效能;通过行政规范的建立,把干部队伍从大量的事务负担中解脱出来

  以大部制为主要内容的行政体制改革有序推进,各方面的实践也揭示出不少需要进一步解决的问题。中共十七届二中全会提出,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制改革目标。现在看,时间并不宽裕。

  整合和优化行政资源

  所谓“行政资源”,包括三层含义。

  首先,从立法、司法到执法过程,政府运行本身就是一个动用管制力量并消耗资源的过程。

  其次,必须承认,与其他市场经济国家不同,从计划经济时代至今天,中国的各级政府,因其特有的资源动员能力e或机会),一直扮演着推动经济发展的引擎角色。正是因为充分发挥了这种资源的作用,即使在面临诸如金融危机、汶川大地震这样的突发灾难时,中国经济社会也能保持平稳较快的发展势头,这或许也属于“中国特色”的部分内容。当然,这种功能也有其严重缺陷,如资源配置低效率、腐败,甚至长期抑制市场机制在资源配置中基础性地位的确立,这或许可以视为利用这种资源的主要代价。

  最后,“行政资源”一语,还因为中国公务员体系吸纳了这个国家优秀人力资源的绝大部分。无论从统计数据还是从连续多年公务员考试热现象都可以看到,多年来全社会高等教育投入所培育出来的优质人力资源,大部分配置到了行政体系当中。当然,并不是说优质人力资源进入就一定带来优质的公共服务和社会管理,是否真正发挥了作用,还是取决于行政体制。

  从这个意义讲,大部制改革本身并不是目的。政府部门是“大而少”(即由较少但更综合的部门组成)还是“小而多”(即较多但更专业化的部门组成),取决于行政资源配置是否在不损害市场功能的同时对市场实现了有效的监管,是否在充分激发全社会活力的同时向社会提供高效率的公共服务。

  确立现代社会治理

  对发达国家政府管制的研究发现,一个运行良好的市场经济总是需要有效率的政府监管作为支撑。现代市场经济的本质,是在匿名交易基础上分工专业化秩序的扩展。如果缺乏公正而有效的司法裁判,或者这种(事后的)制裁机制运行成本太高,又缺乏及时而全面的(事前的)制裁机制即政府监管,匿名交易中的机会主义行为可能层出不穷,由此会引发社会全面的信任危机。

  当人们在每次交易中都要担心其结果的“可靠性”时,这个社会的交易频率就会下降,求助于熟人社会或回到自给自足状态将成为更多的策略选择,也就是说,“市场范围”受到局限。

  按照斯密原理,社会的专业化分工难以深化,从而失去巨大的潜在收益。经验观察表明,市场经济越是发达的国家,政府监管越是严格而细密;甚至可以说,正是因为细密、严格而庞大的政府监管体系,才造就了发达的市场经济。

  现代市场经济和现代社会治理所呈现是“大政府,大市场,大社会”格局,那种所谓“小政府,大社会”的概括并不符合事实。

  从这个意义讲,大部制改革并不在于或者关键不在于精简机构和压缩编制(这由于其他方面指导思想的改革推动),而在于实现政府行使职能的协调和统一,从而促进现代市场经济确立和现代社会治理格局的形成。

  以政府职能转变为前提

  现代政府分别设置众多行政部门,本来是为适应社会发展中越来越多样化的公共需求、行使更加有针对性的管理职能、提供更具专业性的公共服务的,但在实践中,分设部门导致的行政职能“碎片化”越来越严重。不仅如此,部门之间相互掣肘、推诿扯皮现象比比皆是。

  例如,农牧业产品在被消费的过程中,常常出现质量安全问题。在整个流程中,种养环节设立了农业部门来管理,加工环节设立了质检部门来管理,交易环节设立了工商部门来管理,物流环节则设立了商务部门及交通部门来管理,餐饮环节设立了卫生防疫等部门来管理(但愿再没有其他部门给漏排掉)。结果是重特大食品安全事件屡屡发生。

  比行政职能碎片化更严重的,是部门利益常常损害全社会利益。曼库尔·奥尔森在其著名的《国家兴衰探源》中提出了著名的分利集团理论:分利集团即在社会总的利益格局中,为本集团获取更多更大利益份额而采取集体行动的利益共同体。它们往往不惜牺牲全社会的利益,而且,这种特殊利益集团一旦形成,就会成为阻挠变革的力量,,因为重大的变革会改变分利集团间的相对地位,甚或导致集团瓦解。它们即使接受变革,仍会展开资源争夺,阻碍其向更有效率的地方配置。

  比如,中国“十一五”规划中的“三网融合”,意在通过大幅度的信息化来推动中国社会全面进步,但至今仍迟迟难以实施。这就与设置了多种职能部门、多种部门拥有支配权而其间利益纷争不断有关。

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