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应用于政府信息服务绩效测评的平衡记分卡模型分析


□ 周 伟 李卫华

  [摘要]论述政府信息服务绩效测评既是以结果为本的控制机制,也是用户至上的服务机制。平衡记分卡在政府信息服务绩效测评中的适用性取决于平衡记分卡的平衡理念、将战略目标转换为测评指标的基本思路及定量分析与定性分析相结合的测评方法,指出用户满意、内在优化、投入产出、持续发展是设计政府信息服务绩效测评平衡记分卡模型的基本纬度。
  [关键词]信息服务 绩效测评 平衡记分卡
  [分类号]G351
  
  近几年,伴随电子政务的快速发展,政府在开发信息资源、改善信息服务方面有了很大的成效,政府信息服务的状况也逐渐受到社会各界的关注。但目前,以政府信息服务绩效测评为对象的专门研究尚不多见,与其相关的研究成果主要体现在两个方面:①对电子政务绩效测评的研究,比如有学者提出产出、结果、影响三个层次的绩效,有学者从成本收益的角度设计项目评估指标;②对图书馆、档案信息服务绩效测评的研究,比如有学者从财务、顾客、组织内部执行三方面分析指标,有学者认为指标体系应包括系统建设、资源建设、用户感知服务。这些研究成果,为政府信息服务的绩效测评研究奠定了基础,但也存在不足。首先,大多是从成本-效益、投入-产出角度进行分析,侧重于电子政务“建设”阶段的测评,而对建成后的实际“运行”效果的测评关注不够,也就是对政府向政府内部、企业及公众提供信息服务的绩效测评研究不够。其次,指标设计不够全面,未能体现短期目标与长期目标、内部绩效与外部绩效、落后因素与领先因素等之间的动态平衡。本文试图通过把平衡记分卡模型纳入政府信息服务绩效测评的分析框架,利用平衡记分卡的“平衡”特性来设计政府信息服务绩效测评的模型,以纠正指标设计方面所出现的偏差。
  
  1 政府信息服务绩效测评的界定
  
  政府信息服务,是指各级政府及政府各部门将采集、加工、处理、存储的信息资源和开发的信息产品通过某种平台提供给社会,以满足社会的信息需求,促进整个社会经济和谐发展的一系列活动。在知识经济背景下,各国都正在大力进行政府治理变革。其中,治理变革的核心内容之一就是树立以服务为本位,以顾客为导向的行政理念,实现由过去重管理轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人们的需求为中心”的转变。正如戴维·奥斯本(Osborn)和特德·盖布勒(T·Gaebler)在《改革政府》中所写道的:“民主政府是为他们的公民服务而存在的”。可以说,在当今的信息社会,政府的核心职能就是信息服务。
  政府信息服务的绩效测评,实质上是政府评价和改进其信息服务效果的一种工具,是根据政府所提供信息服务的效率、效益、能力、质量和顾客满意程度等方面的评价,对政府在信息服务过程中的投入、产出、政策或规定执行、中长期目标完成的结果等绩效进行的综合评定。
  就本质而言,政府信息服务绩效测评既是以结果为本的控制机制,也是用户至上的服务机制。奥斯本指出,政府绩效测评就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府;就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。因此,政府信息服务绩效测评作为政府治理的有效工具,体现了以结果为本的价值取向。同时,政府信息服务绩效测评作为改善政府信息服务的质量,加强公众对政府信任的措施,必须始终贯彻用户至上的服务理念,以用户为中心,以用户的需要为导向,真正为用户提供优质、高效的信息产品和信息服务。1993年9月美国总统克林顿签署《设立顾客服务标准》的行政命令,责令联邦政府部门制定顾客服务标准,要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段,也正是这一机制的具体体现。
  
  2 平衡记分卡在政府信息服·务绩效测评中的适用性分析
  
  
  平衡记分卡(Balance Score Card,简称BSC)是由哈佛商学院罗伯特·卡普兰(Rokert S.Kaplan)和大卫·诺顿(David P.Norton)于1992年发明的一种绩效评价和管理的工具。他们认为,传统的财务会计模式只能衡量过去发生的事项,但无法评估企业前瞻性的投资。为此,他们将一个组织的远景转变为一组由四个层面(见图1)组成的绩效指标架构来评价组织的绩效。自问世以来,平衡记分卡在西方企业界已经得到了广泛的应用。当然,它并不是企业的专利,在公共部门的战略管理和绩效测评中也发挥着越来越重要的作用。不过,平衡记分卡并不是普遍适用于所有政府绩效测评过程的,在政府信息服务绩效测评中的适用性是由其自身特点决定的。
  
  2.1 平衡的理念适用于政府信息服务绩效测评的指标设计
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