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论保护农田的土地开发权交易政策


□ 李家才

  摘要:农田是具有外部收益的物品,政府有必要对农田用途转变进行干预。由于保护农田的传统政策的效果不理想,政策创新是必要的。美国的开发权交易政策既能够缓解或避免对保护区土地的开发,又能够保证业主获得公平补偿。开发权交易工具包括开发权购买和开发权转让。中国农田低效率转用的根源在于征地的非公平补偿和对集体土地开发权的不当管制。中国应该借鉴美国的经验,承认农田开发权的可转让性,并对开发权的数量施加明确限制。征地补偿标准要依据农田的开发权价值和农业用途价值确定。中国农田开发权交易还可能被用来解决“小产权房”的善后问题。
  关键词:土地管理;土地开发权;农田保护;征地;小产权房
  中图分类号:F301.1 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2008)12-0040-06
  作者简介:李家才,厦门大学财政系博士研究生、汕头大学公共管理系副教授(福建 厦门 361005)
  
  面对工业化和城市化过度占用农田的严峻形势,政府必须担当保护农田的角色。可供选择的政策工具多种多样,在美国,基于市场、运用激励机制的农田保护政策已经成为主要选择。中国正面临保护农田的艰巨任务,而现有政策的效果令人担忧。美国的土地开发权交易政策设计新颖且成效显著,对我国农田保护政策创新具有不可低估的参考价值。
  
  一、保护农田的理由及传统政策工具
  
  (一)理由
  经济增长很大程度上依赖于土地开发,而土地开发主要是对未开发土地进行开发,所以以农田为主的开阔空间(open space)必然面临巨大的开发压力。农田的重要性在于:第一,它是粮食安全的根本保障;第二,它是维持农业社区居民生活和就业的必要条件;第三,它具有景观舒适(amenity)价值;第四,它具有净化污染、涵养水源和保持生物多样性等功能。农田保障粮食安全和保护环境的功能,属于经济学上所讲的外部收益(external benefit)——行为人(此处指农田业主)创造的但被他人免费享受的利益。此外部收益属于一种市场失灵,因为农田业主既然不能从外部收益中获得回报,其土地用途决策必然对外部收益不予考虑,结果必然是过多的农田被用于开发建设。既然被市场最高估价的农田用途不等于农田的最佳用途,政府干预农田用途转变就是必要的。
  
  (二)传统政策
  在美国。保护农田的传统政策工具包括土地功能分区规划(zoning)、降低财产税(propertytax relief)、务农权利法(Iight-to-farm laws)等。土地功能分区规划将需要保护的农田划入农业区,并规定农业区内禁止开发或只允许低度开发。这种土地用途管制的弊端是:第一,它对农田业主不公平,因而会遭遇业主的强烈抵制和诉讼;第二,政治压力和游说使管制政策频繁变动,保护农田的效果难免打折扣。降低财产税是指按照农田的农业用途价值征收财产税,而不是按照农田的开发用途价值征税。务农权利法是指法律保护农民正当的农业活动不受附近居民诉讼困扰。显然,降低财产税和务农权利法对维持农田的农业用途影响有限。
  在中国,保护农田的基本工具是征地政策和基本农田保护区政策。征地政策规定,除农民兴建自己使用的生产、生活设施所需农村建设用地外,农民集体土地要转变用途而成为建设用地必须经过政府征收环节,即该土地必须先转变为国有土地。征地补偿的基本原则是按原用途补偿,也就是说,农田仅按照农业用途补偿。一方面,如果农民集体和农村基层政府按法律办事,禁止农民集体将农田转为城市建设用地的确具有保护农田的效果。另一方面,如果政府以公益为导向,其征地行为会是有节制的,农田也会受到良好保护。可是,前述的假定条件并不成立,因此征地政策的实际结果与预期大相径庭。
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