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养老保险制度顶层设计刍议


□ 胡继晔

  解决养老问题,落实习李新政伊始提出的民生优先策略,只能以顶层设计深入推进养老保险体制改革,方可避免过去头痛医头、脚痛医脚的碎片化思路,切实搭建起养老大厦,使中国人真正老有所养。

  遵循的原则

  对养老保险制度改革进行顶层设计应当遵循以下原则:首先,以《宪法》第四十五条“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”为指针,结合《社会保险法》的相关规定来设计;其次,考虑制度的衔接,应当以正在实施中的企业职工养老保险、新农保、城市居保为基础,把养老保险扩大到公务员、参公人员、事业单位职工和其他所有未参保群体,构建保障公民年老后基本生活的“国民基础养老金”;第三,根据养老金“社会统筹”部分所具有的“税”蚓生质,将原来的养老保险缴费改为社保税,结余部分不得从事任何投资特种国债除外);第四,对公务员、参公人员、事业单位职工,采取‘老人老办法、新人新办法”,确保已退休人员待遇不降低,吸引、鼓励现职和新入职公务员、参公人员、事业单位职工和其他所有新制度的参与者建立第二支柱的职业年金,给他们的未来以明确预期;第五,原企业职工、新农保、城市居保等养老保险参与者的个人账户养老金明确私有产权性质,杜绝新的挪用。所有个人账户养老金、企业年金、新建立的职业年金由新筹建的国家养老金理事会负责投资运营,此前个人账户养老金的空账则由全国社保基金理事会作为弥补的责任人,继续划拨国有资产充实。

  上述顶层设计的原则是基于2008年-2011年间笔者对全国18个省份的养老金情况的调研而来,据此制定的改革办法可以同时解决“养老金双轨制…‘养老金贬值…‘养老金缺口”等问题,符合《宪法》《社会保险法》等法律的规定,具有很强的可操作性。

  将社会保障“费”改“税”

  中国养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度,按照《社会保险法》第十一条的规定,“基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成”,其中的“政府补贴”来源于一般税收,个人账户制度更接近“费”的概念。

  社会保险税是社会保障制度与税收制度嫁接的产物,中国可以借鉴美国工薪税的模式,将基本养老保险的社会统筹部分改为征收社会保险税,在条件许可的时候,再加上基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险,形成统一的社会保险税,全国统一税率。这样,一方面可以实现养老保险全国统筹,彻底消除碎片化;另一方面也可以使得统筹部分的养老金的保值增值不再成为问题,以彻底的现收现付制度为基础,杜绝养老保险统筹部分不足的省份挪用个人账户养老金的现象。

  此前,社会保险基金征缴管理“政出多”,各地具体操作相差较大,中央很难实行有效调控。各地、各部门往往强调自己管辖地区、管辖险种的重要性,尽可能抬高各自的标准,造成碎片化和征缴混乱。

  社会保险税开征之后,由于把此前的社会保险费改为税收,其税率、纳税人、征税对象、纳税期限、法律责任等均须由国家统一立法加以规定。对于欠税、漏税,税务机关除责令限期补交外还可加收滞纳金;对于偷税、抗税还可以处以罚款:主管税务机关还可采取通知开户银行扣缴入库、吊销税务登记证、提请工商部门吊销营业执照、提请人民法院强制执行等等强制手段。由于《刑法》中有明确的“逃避缴纳税款罪”,违反税法规定的单位及个人不仅要受到行政处罚,还有可能受到刑事制裁。社会保险缴费制度尽管也体现了一定的国家强制性,但是,《刑法》中并没有“逃避缴纳社会保险费罪”,这导致逃费行为定性上的含糊,强制程度明显不如社会保险税。

  关于社会保险税的纳税对象,应当规定只要有工薪收入,不管是农民工、企业主、医生、教师还是政府官员,都必须缴纳社会保险税。这种全面覆盖可以解决养老保险“双轨制”的问题,同时解决养老保险制度碎片化的问题,真正形成养老保险的全国统筹,形成国民基础养老金。

  目前,中国的名义养老金缴费率之高在各国独树一帜,但是,应该看到,目前社会统筹20%、个人账户8%的养老保险缴费率只是名义缴费率,各地计算基准五花八门,再加上社会平均工资3倍上限的“天花板”,绝大部分员工的养老金缴费率远低于28%。一旦社会保险税开征,首先要坚决降下名义税率,严格计税基准,增强社会保险税的税基刚性,确保社会保险税的税收收入不降低。考虑到人口结构和老龄化程度,中国的社会保险税率应当介于英国工薪税率25.8%和美国的12.4%之间。

  建立国民基础养老金

  根据法律和中国养老保险的基本性质,以企业职工养老保险制度为蓝本建立国民基础养老金,将所有劳动者纳入这一体系,建立养老保险的第一支柱,社会保险税作为这一支柱的资金来源。

  美国的联邦社保基金、英国国民保险基金均为普适的基础养老金,可以作为中国国民基础养老金的参照。

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