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如何为城镇化融资


□ 金本良嗣政策研究大学院大学教授

  基础设施建设的投资回收周期很长,需要建立平衡的机制

  金本良嗣 政策研究大学院大学教授

  在日本,城市基础设施建设的资金主要来自“财政投融资”。对于可以收费的基础设施,通过国家进行投资,先借钱修建,再通过收费予以偿还。在日本,国家性质的邮政储蓄银行吸收民众的闲散资金,由国家贷给公共投资项目,其中一大部分即是投在基础设施建设上,也取得了相应成功。住宅公团也是如此。经济高速增长时期,项目的必要性是比较容易判断的。

  经济高速增长期过去之后,项目的优劣判断则不再容易,公共投资的供给也出现相应问题。在1970年代后半期,住宅公团的郊区开发引起广泛争议。因为盲目开发,很多房子没有卖出去,此后公团就基本不再进行公益型郊外独栋式住宅的开发。有一个千叶新城的失败例子。千叶位于东京东部,当年有一个新城开发的规划,但是房子卖不出去,即使到现在居住人口也仅为约9万人,只是当时计划的四分之一。当年同期建设的铁路,因为人口远远未达到预期目标,该线欠下了上千亿日元的债务。

  关于日本国有铁路,该公司一直处于盈利状态。由于高速公路的建设,出现了与铁路的竞争,该公司开始衰落。在最终清盘民营化之前的10年之间,该公司累积了27万亿日元的债务。由此,我们可以看到,在基础设施建设上,缺乏经营能力的项目风险是巨大的。

  另外一个失败的例子是很多地方上的住宅供给公社。51家中的10家处于亏损状态,大部分的经营能力都不够强。比较具体的例子如筑波快线沿线的茨城县开发。一些住宅公社后来改组成为再开发机构,经营能力在改革之后大幅上升,已经开始盈利。另一个例子是土地开发公社,很多债务水平很高。这些例子表明,过去成功的开发模式一去不复返。对于风险的应对是新的课题。

  日本住宅公团、供给公社、国有铁路的失败案例表明,需要引入民间资金的力量。同时,为了使民间机制发挥力量,也要为地铁、铁路运营制定合理价格,不能因为政治压力而大量由政府补贴,这样的话经营效率就无法保障,反而使得乘客受到损失。

  财政方面,日本在泡沫经济中的教训是,过去的固定资产税较低,在8%左右,未能抑制资产投机行为。为了避免这一点采取的办法是提高固定资产税。地方税的发展方向是提高固定资产税、个人居民税的比重,他们占到地方税的80%左右。地方税的结构必须反映的原则是,公共基础设施的受益人负担部分费用。在泡沫经济中,日本对于地方消费税的征收有升有降。总之,在这样的税制下,地方政府有动力为地方居民进行基础设施投资,有钱能够进行运营。政府应该避免过度依赖资本利得税,而应该提高固定资产税的比例。

  日本城镇化的教训是,在经济高速增长时期,财政投融资、公共资金发挥了很大的作用。但是其后也产生了很多弊端。日本的经验是,如果财政纪律不发挥作用,会导致很多失败案例。中方可以建立相关机制,避免重蹈日本覆辙。其中值得考虑的重要措施包括:1)保证透明化,外部能够了解经营状况:2)政府担保范围必须向市场明确;3)金融机构与相关开发建设单位必须明确分离。

  基础设施建设的投资回收周期很长,需要建立平衡的机制,保障资金来源。在日本,财政投融资起到了相应作用,但缺陷可能是财政纪律不够严厉,因此必须要让市场机制在其中发挥重要作用,例如可以考虑养老金等机构投资的介入方式,形成平衡的投资机制。

  

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