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国有垄断企业改革后半程怎么走去?


□ 余晖

改革是否成功取决于微观经济系统是否能够有序地形成良性运转机制

  特约作者 余晖

  国有垄断企业改革和完善不仅仅是国有企业改革的重要内容,也是中国市场经济体系建设的中心环节之一。

  经过30多年的改革实践,国企已经逐步成为中国社会主义市场经济体系中的主体之一,并在国民经济增长中发挥着重要作用,但是,这场改革并没有完成,旧体制遗留的一些问题尚未完全解决,一些新问题日益凸显,推动着这场改革在不断调整方向中持续深入进行下去。

  国有企业的改革仍然是实现微观经济体系市场运作的关键环节之一,而国有企业的改革是否成功,取决于微观经济系统是否能够有序地形成良性运转机制,取决于国有企业是否能真正成为这一体系建构的推动者和执行者。

  (1)国有企业改革的“顶层设计”。国有企业的性质、定位、目标和功能需要进一步加以明确和细化。顶层设计应当重新界定国有企业在中国经济体系中所能承担的任务和所能起到的作用,认识中国的社会主义市场经济需要什么样的国有企业。只有在宏观目标明确的条件下,才能重新梳理国有企业的分类改革问题。需要重新认识国有企业的政企分离问题,认真梳理哪些类型的企业不宜政企分离,哪些必须要政企分离,在不宜政企分离的国有企业应当建立怎样的制度规范和完善企业的各种经济行为,在政企分离条件下的国有企业其国有资产的权益应当如何保障。

  (2)公法人制度。公法人制度是国有企业“国有”性质的重要代表,它是通过法律的形式规范国有企业法人治理结构的重要手段。关于公法人制度理论界已讨论了许多年,国外也有成熟的经验可循。未来国企在分类改革的基础上,公司内部治理结构的调整方面,通过公法人制度的建立,有利于明确政企之间的关系,有利于国企改善内部治理结构,提高经营效率和改善外部监管体制的水平。

  (3)红利上缴和分配制度。在公法人制度下,根据企业的不同类型,国有企业应有上缴红利的义务,尤其是针对于行政性、资源性和国家性垄断的行业,这部分的红利类似于“租金”,应当归社会所分配,而不应当由少数利益集团所占有。在此基础上,应当进一步明确和规范红利的分配制度,通过公共财政归入社会保障的资金来源,由全体人民共同分享。

  (4)国有企业行为规范。在明确国有企业顶层设计的基础上,应当进一步明确不同类型的国有企业的边界。国有企业在经营中的重大决策、经济中的各项活动应当受到公共监督和法律监督,在《反垄断法》和《反不正当竞争法》中进一步细化企业竞争和垄断中的各项活动,规范企业在市场竞争中的行为。

  (5)国有垄断部门的市场化改革。国有垄断部门的市场化改革的核心在于,通过多元化投资,改善融资结构,鼓励多种形式的公私合作,推动市场竞争,提高垄断部门的绩效水平,提供更好的产品和服务。这一改革成功的前提在于明确政府和企业的关系,也即只有建立在顶层设计、法人制度和行为规范的条件下,市场化改革才能顺利实施。

  (6)外部监管制度和市场自组织。外部监管制度和市场自组织是约束国有企业行为活动监督机制的重要组成内容。目前,监管主体分散于国家发展和改革委员会、商务部以及工商总局等许多部门,政策相互掣肘,部门之间沟通不畅,监管效能较低。建议整合各部委的监管力量,逐步形成独立监管机构行使监管权力。

  市场自组织是一个民间组织,它通过同行业企业之间的自愿协作,有效抑制行业内各种不规范的经营行为等,但是,目前在法律和行政等方面都存在着诸多缺陷,自组织目前仅仅在狭缝中生存,还难以成为一种行业治理的力量,有序引导行业中的企业行为。推动市场自组织的各项活动是市场经济逐步走向成熟的标志,应当进一步放松其法律和行政约束,改善其生存环境,推动这一力量在市场经济中发挥重要作用。 ■

  余晖为中国社科院工业经济研究所研究员 周耀东 北京交通大学经管学院副教授

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