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西方公共行政中的公民参与:经验审思与理论进展


□ 王 巍

【摘  要】公民参与在西方国家的公共行政过程中正在扮演着愈加重要的角色,并已经成为公共行政研究领域中的一个热点。有序的公民参与需要行政改革的牵引,更需要公民社会自身政治过程的成熟。文章尝试从公民参与研究的理论自觉过程,以及公民参与实践的现实功能、发展障碍、应对策略等多重角度,对这一研究课题作出介绍和评述。对有代表性的参与模型的引荐,意在说明此研究领域的知识生产方法和过程。
【关键词】公共行政 公民参与 合作治理 公共利益

    在西方国家,有代表性的公民群体积极介入公共行政过程远不如代议政治那般拥有悠久的历史。正如托马斯(Thomas,1995:3)所言:“将公民参与作为现代公共管理不可分割的有机组成部分是一种比较新的思想观念,是20世纪末叶的管理创新。始于20世纪60年代,一直持续发展至今的新公民参与运动,不断地激发着人们的研究兴趣。”如果深究公民参与实践发展和理论研究兴起的原因,在笔者看来是:第一,行政国家持续扩张带来的公共负担使行政机构陷入能力透支的困境。为了避免发生更多的政府失败悲剧,行政机构出于相互增权(mutual empowerment)的考虑必然会从坊间吸收更多的治理力量和智慧(local knowledge)以实现自我减压的目标。第二,分权和地方治理的发展趋势为公民有序参与公共行政提供了真实的活动场域,公民有机会扮演真实的治理行动者和责任人,这同时也为公民参与研究提供了可靠的经验数据基础。第三,一直试图摆脱“政治干扰”,谋求合法存在和发展的行政系统,必须寻找更稳妥的合法性来源。显然,将公民参与带来的民主诉求和信息导入行政过程,是民主政治时代公共行政发展过程中最稳固和最有效的策略。斯蒂弗斯(Stivers,1990:247)就认为:“行政合法性要求政府主动对公民负责……责任要求发展一种共享价值观的解释体系,这种体系必须由官僚和公民在真实世界的情境中(而不是主观假设下)共同发展起来。换句话说,拥有合法性的行政国家必定要植根于积极的公民参与文化环境中。

一、公民参与研究的理论自觉过程

    笔者认为,现代公共行政学发端的实用目标是:确保公共行政尽量免受政治波动的影响,实现稳定的社会公共治理;建构理性体制,降低行政过程中的代理成本;倡导管理技术革新,达致更高的管理效率。直到20世纪中后期,以官僚制理论为武装的公共行政范式才伴随战后资本主义黄金时代的褪去而渐露颓势。由此,公共行政,无论是出于对社会治理压力的回应还是出于自身对自主性发展的进一步渴求,都必须变得更加开放和包容。

 

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