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中国反腐路在何方


  何增科

   腐败形势严峻 第2页 现行廉政体系有效性堪忧 第3页 反腐败的体制障碍 第4页 廉政体制的现代转型  改革开放以来,中国在反腐败方面做出了不懈努力,提出建立教育、监督、制度并重的惩治和预防腐败体系,即中国特色的国家廉政制度体系。这种努力取得了一定成效,但总体来看效果有限,这同目前的廉政制度体系带有传统集权政治体制色彩,以及政治体制改革的滞后又进一步限制其功效的发挥,有着密切关系。

  深化政治体制改革,实现国家廉政制度体系的现代转型,完善横向的公民选举问责和纵向的分权制衡机制,应成为中国下一阶段反腐败和权力监督的努力方向。

腐败形势严峻

  1949年以来,中国的反腐败从群众运动到依靠制度建设再到建设惩防体系,已经初步建立起了惩治和预防腐败体系,即具有中国特色的国家廉政制度体系。这一体系具体包括:

  确立了执政党和国家廉政建设的目标体系,即科学发展、社会和谐与全面小康;

  建立了国家廉政制度体系的各项机构性支柱:党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制;

  健全了一些机构性支柱正常运转所需的部分核心规则,如健全了党内民主和党内监督方面的规则等;

  通过廉政文化建设和廉洁教育使廉洁从政的价值体系逐渐为公众和公职人员所接受。

  但是,目前廉政制度体系的各个机构性支柱的发展很不平衡。党委、政府、专门监督机关等少数机构性支柱作用发挥得较好,其他机构性支柱的作用有限,明显处于“短板”状态。与这些机构性支柱相适应的核心规则存在着严重的缺失,纵向的选举问责和横向的分权制衡的问责机制不健全,妨碍了权力监督制约的闭合性。所有这些都严重影响着整个国家廉政制度体系效用的发挥,后者有效性的不足导致反腐败成效的有限性。

  现阶段中国依然存在着一些突出的腐败问题:一是各级党政主要领导即俗称的党政一把手腐败成为前赴后继、难以防治的顽症;二是用人腐败、司法腐败等恶性腐败有愈演愈烈之势;三是不正之风和挥霍浪费之风屡禁不止;四是公职人员群体特别是领导干部群体在住房、医疗、用车、福利等方面享受的特殊待遇存在着合法化的倾向;五是腐败的惩治存在着畸轻畸重、时紧时松、发现和查处概率低等问题;六是重党纪、政纪处分,轻法律制裁,存在着以党纪、政纪处分和罚款代替刑罚制裁的倾向

。  现行廉政体系有效性堪忧

  现代国家廉政制度体系,是体现纵向的公民选举问责和横向的分权制衡原则的一系列机构和规则的总称。在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面,其有效性标准,包括综合有效性标准和分机构类别有效性标准。

  国家廉政制度体系总体有效性标准包括三个方面:各个机构性支柱得到均衡发展,既相互依存又相互制约;机构性支柱所需要的核心规则得到普遍的确立,机构性支柱得以充分履行其职责;权力监督和制约呈现闭合性,以选举制度和分权制衡原则为核心的纵向和横向问责机制贯穿于机构与规则体系之中,不存在不受监督和制约的公共权力和公职人员。对各个廉政支柱所包含的机构和规则的有效性也可以进行分门别类的评估(见表一)。  中国反腐路在何方图片1

  参照表一有关国家廉政制度体系有效性标准,可以看到,在中国,保障国家廉政制度体系的机构性支柱充分发挥作用的核心规则,仍然存在严重缺失或不健全,从而影响廉政制度支柱作用的发挥(见表二)。  中国反腐路在何方图片2

  从表二中可以看出,中国国家廉政制度体系的15根机构性支柱,都已普遍建立,但保证这些机构性支柱发挥作用的核心规则,有的处于缺失状态,有的仅部分具备。15根机构性支柱发展很不均衡。

  另外,根据前面所确定的七条评估标准,结合各个机构性支柱能力建设实际状况,可对各个机构性支柱作出有效性评估。我们采取三等分法,用3、2、1分别表示对各个评价标准满足程度的高、中、低(见表三)。  中国反腐路在何方图片3

  从表三可以看出,在15根机构性支柱构成的监督问责体系中,除了通过条约关系连结起来的来自国际社会的力量,各级党委自上而下的监督问责最为有效;其次是各级政府自上而下的行政问责;随后是纪检监察机构的党纪政纪监督;紧随其后的是审计机关、检察院、法院等专门监督机关的监督;人大监督的有效性强于民主党派和政协;政权以外的社会监督问责的有效性依次为企业家监督、网民监督、媒体监督、公民监督等。

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