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利益协调推进型:土地承包经营权流转的一种新模式蒋永穆 杨少垒


□ 蒋永穆 杨少垒

  [关键词] 土地承包经营权;流转模式;利益协调推进型;实现机制
  [摘 要] 土地流转是农业适度规模经营的基础条件,对于推进中国特色农业现代化道路具有重要意义。当前我国的土地流转面临多种困境,其重要原因便是各参与主体的利益多元化,从而对流转造成了严重的制约。因此,应从统一的基本原则、一致的根本目标、共同的实现机制和健全的配套措施着手,构建完整的利益协调推进型模式,理顺各参与主体之间的利益关系,促进流转的顺畅进行。
  [中图分类号] F3011[文献标识码] A[文章编号] 02572826(2010)01001109
  
  一、土地承包经营权流转的
  瓶颈:利益多元化
  
  党的十一届三中全会后,以均分地权为特色的家庭联产承包责任制凭借其充分激励和无需监督的内在优势逐步取代人民公社制度,成为我国农村的基本经营制度,对促进农村生产力的发展起到了至关重要的作用。但同时,这一制度造成了土地的封闭性、凝固性使用,从而引发了一系列矛盾,因此,作为原有制度的一种创新形式,上世纪80年代中后期,农户之间的自发性土地流转行为开始出现,并迅速成为我国理论界关注的焦点①。改革开放以来,中央政府的农村土地政策变迁主要体现为两大线索:一是通过稳定和强化农户土地承包经营权,使农民形成较为稳定的收益预期,激发农民对土地长期投资的热情;二是在稳定农户承包经营权的基础上,鼓励和激活农地承包经营权的市场流转。[1]
  土地流转是农业适度规模经营的基础条件。应该说,中央的土地政策对于促进土地承包经营权流转,实施农业规模经营,提高农业效益等起到了积极作用。但是在检验这些政策的直接效果——土地流转情况之后,结果是令人遗憾和困惑的:虽然个别地区的土地流转呈现迅速发展的趋势,但是全国整体的情况却不容乐观,无论在规模、水平还是质量上都处于较低状态。据有关专家推断,当前全国农村土地流转率不会超过10%,[2]且其中很大比例都呈现出价格低廉、过程无序、方式单一等特点,政策的实施并未取得预期的效果。
  我国的土地流转之所以面临当前的困境,涉及很多方面的原因,如:土地承包经营权残缺、农村社会保障制度缺乏、流转市场发育不健全以及农户就业结构不合理等,但其中最为重要的便是各参与主体的利益多元化,从而对流转造成了严重的制约。实践中,流转的参与主体主要有中央政府、地方政府、农民(代表转出方)、企业(代表转入方)和集体组织,他们的利益目标如表1所示。① 在土地流转的过程中,部分地方政府打政策“擦边球”,以“改良耕地肥力、农业综合开发、农民集中居住”等为名动员农民实施土地整理,由此整理出部分农村建设用地,并将其用于非农产业开发或与城镇建设用地指标挂钩,实现“综合利用”,获取大量土地收益,增加政府收入。② 在规模流转的过程中,集体组织可以通过实施土地整理的方式,将新增出的耕地(如荒地、河滩地等)以集体的名义进行经营,从而获取收益,增加集体收入。
  
  大量研究文献表明,制度的确立是不同利益集团之间互相博弈而最终达成利益均衡的结果。由表1得知,各流转参与主体之间的利益目标既统一又矛盾,而土地流转必须在各主体利益充分协调的基础上才能顺畅进行。因此,本文所要研究和关注的重点就是土地流转中的利益协调问题,并构建相应的利益协调推进型流转模式。
  
  二、土地承包经营权流转的一种新模式:利益协调推进型
  
  利益协调推进型模式是指土地流转的各参与主体在坚持统一的基本原则和一致的利益目标的前提和基础上,以提高土地流转规模和质量为直接目标,以保障国家粮食安全、有效增加农民收入、促进农业可持续发展为最终目标,相互依赖、相互促进、协同互动、有机耦合的一种开放式组合模式(如图1所示)。
  利益协调推进型模式的基本内容可以简单概括为“四位一体”,即统一的基本原则、一致的根本目标、共同的实现机制、健全的配套措施,四方合力形成推进土地承包经营权流转的有机统一体。
  1模式的前提:统一的基本原则。
  坚持统一的流转原则是模式构建的基本前提。统一的流转原则就是要求在土地流转中做到“一个坚持三个不得”。
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