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无资助法令的政治:中国政府间财政关系和政治结构


□ 范永茂

    在英语中,“mandate”一词是指下级政府面临的来自上级政府的行政性命令或法令、法规。上级政府的行政性命令并不总是令地方政府头痛,但如果上级政府既要求下级政府承担公共服务责任又不总是提供相应的财力支持或根本不提供财力支持的话,那就会在政府间关系的处理上造成很多问题。这种上级政府向下级政府施加的无资助法令(unfunded mandates)会给下级政府造成额外的支出。不管在联邦制还是单一制的国家,这种无资助法令的现象都会发生。在中国,这种现象又叫做“上级请客,下级埋单”。
    “上级请客,下级埋单”实际上会给地方政府带来各种不同的政治后果。自身财政状况欠佳的地方没有能力为上级的命令“埋单”,而财政状况相对较好的地方也不喜欢那些他们认为的“不公平的待遇”,因为穷地方总是比他们更容易得到中央的补贴。即使地方政府能负担给上级命令“埋单”,他们也愿意把自己的收入花在其他政策项目上而非上级命令的那些政策上。因此,地方政府就要以某种方式应对上级要求“埋单”的行政命令。中国的地方政府不像联邦制国家的地方政府一样能用宪政的保护防止中央权力的侵犯,他们的应对政策可能是间接的或非正式的,也可能包括非正式的规避或不完全的服从。

    论文就是研究和发现在中国这样一个单一制政治结构的国家里,下级政府如何应对上级政府行政性命令的问题。论文主要的关注点是下级政府的反应,他们在何种程度上服从或抵制,以及他们应付上级命令的技巧。论文描述了中国无资助法令的政治问题和政府间财政关系,分析了中国中央政府和地方政府之间,以及地方政府之间关系的政治性,展示了政治结构对政治过程的影响。
    论文发现并总结出中国地方政府应对上级政府 “埋单”的命令的主要对策模型,并把类似的对策模型进行分组。主要的对策模型包括收入型、拖延型、协商型和部分服从型。除此以外,还有博弈型的对策,如“钓鱼”型和假账型。在这些应对策略模型中,有的如拖延型或协商型可以归入正式机制的范畴,而有的如博弈型或收入型(来自地方政府不同形式的借债)可以归入非正式机制的范畴。
    在论文中,地方政府的反应行为是因变量,上级政府的命令的主要特征是影响地方政府行为的自变量。第一个特征是这些命令的成本。研究发现,成本看来不是影响地方反应的主要因素,相反其他的因素如执行命令的灵活度或上级监督的力度,是地方政府在决定如何应对时的主导因素。

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