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对推动图书馆立法策略的思考


□ 李 军

  [摘要] 认为业内人士20多年来为制定图书馆法所做的诸多努力中,存在着立法策略的偏差:一是地方立法动作缓慢、数量少,对现行地方立法的现实作用和经验总结不够,可供国家制定统一图书馆法的经验不足;二是社会参与不够,特别是司法实践部门对立法的需求不迫切。指出进一步推动图书馆立法的策略:一是加强地方立法,循序渐进推动国家立法;二是图书馆实践与司法实践相结合,以司法需要椎动国家立法。
  [关键词] 图书馆法 立法策略 地方立法 司法实践
  [分类号] G250 D922.16
  
  1、引 言
  
  关于制定中国图书馆法的设想始于上个世纪80年代。2001年,郭凤莲等34名全国人大代表提出关于制定图书馆管理法的议案,使该部法律的立法前期准备工作正式开展起来。为此业内人士进行了大量的理论性探讨和具体草拟稿的框架设计,但是这些工作对该部法律的诞生所起的推动作用似乎不大。2005年11月,在图书馆学会第七届学术委员会成立大会上,文化部有关领导发布消息,重新开始《中华人民共和国图书馆法》的立法推动工作,这对于期盼已久的图书馆界来说是一次绝好的机遇。针对图书馆界20多年来为推动图书馆法立法进程而进行的理论研究,学者们业已总结了经验和不足之处,这些都非常必要,有利于我们清理既往工作中的困惑和思路,为下一步的立法推动工作提供借鉴。
  
  2、图书馆立法策略之不足
  
  反观20多年来图书馆界关于立法的理论与实践,笔者认为尚欠有效的策略,未能积累可供立法者参考的实践经验,使得立法条件成熟缓慢。因此,本文以立法策略为视角,着重分析既往立法推动工作中存在的几个问题,并从立法规范和实践层面进行反思与研究,以为推动图书馆立法工作尽一份力。
  
  2.1 地方立法动作迟缓、数量少
  在20多年的图书馆立法推动过程中,我们对制定国家法报以极大的热忱,主要的论证与研究也围绕这个目标进行。而我国立法机关多以先有实践,后有立法的模式开展立法活动,每部法律的出台除满足必要性和迫切性之外,还需要实践经验的积累。这是因为:首先,一些涉及地方财政资源分配和体制改革的问题,如果一开始就由全国人大进行新的制度安排,不仅推行难度大、效果差,而且风险较大。降低风险度的一个好方法,就是先由地方人大或政府在其行政区域范围内进行实验,当实践证明该新制度安排具有可行性和普遍性后,再通过国家立法方式使其获得法律地位,以法律的形式来推动新制度的实施;其次,地方立法的民主参与更加直接和广泛。为了保证地方立法的民主化、科学化,提高立法的质量,各地方人大、政府建立了立法听证程序,为图书馆界提出立法建议与意见提供了直接参与的渠道,为立法机关收集、获取可靠的地方立法信息和资料提供了来源途径;再次,地方立法的特色就是制定有较强的针对性、具体性的法规,是根据地方发展实际情况制定的务实的可行性法规,在地方性法规中,地方人大会根据地方财政状况为地方政府制定相应的义务。 ......
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