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中国市场经济变革年代的绩效管理:陕西省地方政府的案例研究


□ 高 洁

    自上世纪80年代起,绩效评估已成为全球范围内政府管理的重要工具。在OECD成员国如美国、英国、新西兰、澳大利亚等地,绩效评估强调借助市场机制(如推行与绩效挂钩的激励机制)来重塑政府。其主要目的是通过测评政府工作的效率、效益和有效性来推进和改善以“顾客”为导向的公共服务,促使政府以尽量少的花费和尽可能快的效率为老百姓办实事(OECD, 1994)。在市场化改革逐步推进的中国,绩效评估也逐渐成为地方政府行政改革的重要工具。那么,在社会主义中国这样一个正逐步由计划经济向市场经济转型的国家,推行政府绩效管理的内在逻辑是什么?这就是论文所探讨的主要问题。
    论文关注的绩效评估体系是指自1980年代开始在中国地方政府推行的对地方党政部门领导班子进行整体绩效评估的目标责任制。截至论文完成时止,有关目标责任制的系统性研究尚很缺乏。探讨干部考核和绩效评估的文献大致分为两类:一类将干部考核看作干部人事制度理性化的一项重要举措,侧重于考察现有评估体系的不足和提出改进意见。另一类则认为绩效评估的推行将市场机制(如高激励机制)引入了地方政府改革,结果是增强了上级政府对下级官员行为的监督。例如,惠汀(Whiting, 2004)指出,由于出色完成责任目标的官员往往可获得优厚的奖金和更多升迁的机遇,遵守这样的游戏规则给领导干部带来的利益远远大于“捞偏门”(如腐败)所得。如此,绩效评估能够促使官员们抵制诱惑,而党和政府也可以吸引到最优秀的人才为其服务。这些研究成果无疑是颇具价值的。然而,现有文献也存在三个局限:第一,将绩效评估简单看作技术工具不足以解释其在地方治理中发挥的重要作用;第二,现有文献主要研究的是东南沿海较为发达的地区,这些地区富裕的经济基础为高激励机制提供了保障,但这种激励机制在相对贫穷的内陆省份能否发挥类似作用则不明确;第三,现有研究夸大了工作实绩与干部职业晋升之间的必然联系,没有对我国特有的干部人事管理制度的特色给予足够的重视。

    论文的主要观点是:中国的绩效评估体系是一个促使下级官员遵从上级政府政策指令的工具,其主要功能是确保党的各项重要政策在地方得以落实,增强党的综合治理能力。根据陕西省地方政府的案例研究,地方官员所需完成的责任目标大致可分为两类:一类是与其工作职能紧密相关的业务目标(如政府经济管理部门负责承担招商引资等经济任务),另一类是所有党政部门不分工作性质都必须完成的共性目标,包括党建、廉政建设、计划生育、接待信访、安全生产、社会治安综合治理等。这套绩效评估体系带有浓重的计划色彩——大多数考核指标如经济任务和共性目标是由上级政府制定后层层下达到下级单位,在此过程中逐级细化为各级地方官员的责任目标及考核指标。通过赋予责任目标不同的优先性,上级政府便可确保下级官员将主要精力用于完成那些被看作重要性较高的工作。这些所谓的“中心工作”,要求地方官员既保持地方经济的快速和可持续发展,也要确保社会和谐稳定、政府廉洁清明、人民安居乐业。从这点上来说,这套绩效评估体系突出地反映了中国政府在从计划经济向市场经济转型过程中如何使用具有“中国特色”的政策工具来处理稳定与发展之间的关系。

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