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中国社会变革进程中的政府有效性论纲


□ 楚德江
摘 要:当代中国社会变革的艰巨性和复杂性对政府有效性提出了更高的要求,然而,充满竞争和风险的社会环境却使提升政府有效性面临着严峻的挑战。同时,在现实生活中,由于在政府理念、角色定位、政府能力、激励机制等方面存在着一些偏差和不足,中国政府自身也存在着有效性不足的问题。在这种背景下,不断提升政府有效性就成为社会变革时期中国政府的必然选择。
  关键词:政府有效性;中国政府;社会变革
  
  对于社会发展而言,政府的功能是把双刃剑。诺斯指出:“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源,这一悖论使国家成为经济史研究的核心。”①政府能否正确并有效地发挥其职能,往往在很大程度上决定了一个国家的发展前途。政府在多大程度上推动或阻碍社会发展的进程,涉及到政府有效性的问题。然而,政府有效性的高低并不完全取决于政府的职能选择以及效率的高低,更取决于政府职能及行为模式与社会发展需求的一致性程度。在现代社会,社会生活的变动性和社会问题的复杂性极大地限制了政府行为的适应能力,并促使政府治理陷入失败,从而使人们对政府有效性提出了更高的要求和期待。同样,当代中国的社会变革所引发的风险和复杂性也对中国政府有效性提出了全新的挑战。
  
  一、社会变革时代的政府使命及其对政府有效性的挑战
  
  在中国这样的超大型社会,推进社会变革所遭遇的挑战是前所未有的。中国社会变革的进程检验着政府有效性的程度,同时,政府有效性的高低也在很大程度上决定着中国社会变革的成败。然而,何谓政府有效性呢?政府有效性是指政府正确地承担和有效地履行其职能的状况以及政府活动对社会发展的总体功能。学者们从不同的角度对政府有效性的内涵进行了分析。有学者从政府行为与社会经济发展之间的关系来认识政府有效性,认为政府有效性直接与政府能力、效率和效果相关联,是政府的政策预期(主观)与政策结果(客观)相统一的过程②。也有学者从政府效率和效能的角度来看待政府有效性,认为政府有效性的界定应是质的规定性和量的规定性的统一。从质的规定性来看,指具有效能,意味着行政产出所带来的社会效果,包括质量和公众的满意程度。从量的规定性来看,指具有效率,意味着投入与产出之间的比率(注:参见肖建华《政府有效性与公共政策合理化探析》,《甘肃行政学院学报》2003年第3期。))。还有学者从政府行为效果的角度来认识政府有效性,认为政府有效性就是指政府行为能够达到期望的结果。利普塞特认为,有效性是指实际的政绩,即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度(注:参见[美]西摩•马丁•利普塞特《政治人——政治的社会基础》,刘钢敏、聂蓉译,商务印书馆1993年版,第53页。))。黎炳盛认为,政府的有效性是指它作为公共权力的代表者能否有效地履行一般政府都应履行的基本职能(注:参见黎炳盛《有限政府的有效性与合法性》,《云南行政学院学报》2000年第5期。))。可见,对政府有效性的考察至少应包括以下三个方面:首先,考察政府有效性需要比较政府行为的正向功能和负向功能,这涉及到对政府职能和社会发展相互关系的正确判断;其次,政府有效性包含着对政府活动效率的考察,即政府有效性的衡量涉及到政府成本、运行效率和政府产出等方面的因素;第三,政府有效性还包括对政府与市场、政府与社会的关系的考察,这不仅涉及到政府与市场、社会组织等各自职能的合理划分,更体现在政府对市场功能和社会功能的促进和保障以及政府与市场、社会之间的有效合作上。
  
  当代中国的社会变革是在充满风险和挑战的时代背景下展开的,这种特定的环境要求政府承担起特定的使命。首先,长期的计划经济实践给我国的经济、社会发展造成了严重影响,也在很大程度上削弱了政府的权威。解放思想、加快发展不仅成为贯穿当代中国社会变革的基本主题,也成为中国政府赢得合法性的重要基础。其次,全球化时代的竞争使我国的政治、经济和社会生活各领域都面临着前所未有的压力,也使我国的政治、经济变革充满了风险。第三,工业化的快速推进和经济社会生活的迅速变迁推动着我国风险社会的形成,使我国的社会治理在某种程度上陷入困境。第四,社会结构的迅速变迁和社会利益的急剧调整增加了社会内部的矛盾和冲突。面对相对落后的经济状况、日趋激烈的国际竞争和风险社会的治理危机,如何在发展经济的同时,提高国家的竞争力、保护生态环境、降低社会风险,无疑成为中国政府必须承担的基本使命。
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