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加快重点领域改革推进中国经济转型


  高尚全 中国(海南)改革发展研究院董事局主席

  中共十七届五中全会提出,要坚持科学发展,更加注重以人为本,更加注重全面协调可持续发展,更加注重统筹兼顾,更加注重保障和改善民生,促进社会公平正义;要把加快转变经济发展方式贯穿于经济社会发展全过程和各领域,坚持在发展中促转变、在转变中谋发展,坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。这为我国以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”改革指明了方向。

  经济发展转型长期滞后的体制根源

  早在1995年,中共中央就提出要转变经济增长方式。15年来的努力,虽然取得了一定进展,但我国经济发展方式仍然是粗放的。我认为主要有以下原因:

  第一,从资源配置来看,生产要素市场还不健全,市场机制难以充分发挥作用。最突出的问题是,土地、能源资源、资本等要素市场发育滞后,生产要素价格形成仍然受到过多的行政干预。比如,土地是最重要的生产要素之一,在目前的政绩考核制度和征地制度下,土地成为地方政府的主要收入来源和招商引资手段,一届政府往往批出去几十年的土地,使我国存在大量的土地低效利用和浪费问题。大量资源、资本等要素掌握在政府手里,在GDP政绩观下,不计经济、社会和生态成本的规模扩张以做大GDP,成为长期难以遏制的趋势。

  第二,从市场主体来看,不少地方政府过多地直接干预经济活动,有的直接成为市场投资主体。由于历史原因,地方政府承担了过多的经济建设职能,政府投资决策机制不规范、投资责任追究制度不健全,决策者不对投资决策的结果负责。在偏重于经济增长速度的政绩考核制度下,不少地方政府官员忙于招商引资卜项目,由于任期较短,投资往往集中在短期见效的项目上,有的甚至不惜引人严重污染环境的项日,而真正需要政府关注的教育、医疗、就业、社保、农业等领域却投入不足,造成投资结构扭曲,导致产业结构、城乡结构、区域结构、收入分配结构、经济社会发展等多方面的失衡。

  第三,从财税体制来看,目前的制度安排不利于节约资源、实现集约发展。在现行财税体制下,出于增加本地财政收入的考虑,有的地方政府容忍高耗能、高污染产业发展。比如,我国钢铁生产能力严重过剩,但淘汰落后产能的难度和阻力很大。原因在于,这会影响地方政府的政绩和税收。此外,资源税费不合理,企业也缺乏节约资源、集约发展的动力。“十二五”应加快推进重点领域改革

  “十二五”期间,应以加快经济发展方式转变作为改革的主线,着力推进以下重点领域的改革。

  第一,加快以完善生产要素市场为重点的市场化改革。应进一步深化市场取向的经济体制改革,尽快形成反映资源要素稀缺程度的价格形成机制、公平竞争的市场秩序,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要遏制资源和要素过度需求引发的外延扩张式增长,最有效的办法就是改变定价机制,完善资本、土地、自然资源等要素市场,由市场决定稀缺生产要素的价格,完善有利于经济发展方式转变的财税体制、政策体系和制度性安排,调控资源的供给和需求。

  第二,加快以政府转型为目标的行政体制改革。从改革历程看,政府职能转变是经济发展方式转变的关键。应通过加快政府职能转变和和深化投资体制改革,消除地方政府投资扩张的冲动,增强其社会管理和公共服务功能。地方官员的行为更趋向于追求任期内的政绩特别是经济增长指标,很少考虑下一届政府的事情,因而难以从根本上解决投资率过高问题。解决这些问题,只能通过进一步深化行政体制改革,积极推进政府从经济建设型政府向公共服务型政府转变,强化政府的社会昝理和公共服务职能,创造有利于经济发展方式转变的行政体制和制度环境。

  第三,加快以满足社会公共需求为导向的社会体制改革。保障和改善民生是发展经济的最终目的,也是加快经济发展方式转变的重要内容。经过30多年的改革发展,我国已告别私人产品短缺进入公共产品短缺时代。“十二五”时期,社会体制改革应着眼于实现基本公共服务均等化、扩大国内消费需求特别是居民消费需求,增强消费对经济增长的拉动作用。根据扩大内需的迫切要求,应加快收入分配制度改革,努力扩大就业,鼓励全民创业,增强居民、特别是低收人群众的消费能力;同时,更要经由城乡基本公共服务均等化启动农村市场。

  第四,加快以发展低碳经济为目标的相关领域改革。在后危机时期,发展低碳经济是转变经济发展方式、调整经济结构的重要途径,已成为推进经济复苏、应对气候变化的重要手段,并为各国普遍采取。我国作为一个负责任的大国,积极推动节能减排,并承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。应利用这个倒逼机制,进一步深化资源能源价格、金融和财税等相关领域的改革,走低碳发展之路。

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