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行政不作为之国家赔偿责任探析


□ 李 庆

  一、对行政不作为负赔偿责任的必要性
  
  1.理论基础。行政不作为的赔偿责任源于现代法治国家的给付行政时代。在此时代之前,国家并不承担因行政不作为而产生的赔偿责任。
  2.我国法律规定及实践。第一,《国家赔偿法》是根据宪法制定的,根本目的就是为了保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利;第二,从我国的司法实践来看,最高人民法院在《最高人民法院关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》中指出,由于公安机关不履行法定行政职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。”
  
  二、对行政不作为负赔偿责任的构成要件
  
  1.行政不作为主体为特定主体。国家对行政不作为负赔偿责任,其不作为实施者应为行政主体及其工作人员,其他人的不作为行为不构成行政不作为,因而谈不上国家对此的赔偿责任。
  2.行政不作为客观存在且依法被确认。根据我国《国家赔偿法》有关规定,只要行政主体及其工作人员行使职权违法,受害人便可行使赔偿请求权,由此可见,国家赔偿的前提是以行政行为的违法性为前提的。
  3.行政相对人合法权益受到实际损害。国家承担赔偿责任是以损害事实的客观存在为前提的,没有损害便无所谓赔偿。但国家对行政不作为负赔偿责任的损害不是泛泛的,而是特定的。
  4.行政不作为行为与实际损害间具有因果关系。因果关系是连接责任主体和损害事实的纽带,也是国家承担赔偿责任的基础,如果行政不作为与损害事实间无因果关系,当然构不成国家赔偿。
  5.行政主体不作为不存在法定免责事由。如果行政不作为行为存在法定免责事由,那么国家不负赔偿责任便无可非议。
  
  三、行政不作为之赔偿责任应注意的几个问题
  
  1.行政不作为损害的责任承担。现代许多国家立法中采取“国家责任,机关赔偿”的做法,也就是说,行政主体及其工作人员侵权,其可作为赔偿义务实施主体,但责任的承担者是国家。
  2.行政不作为的赔偿义务主体。行政赔偿责任者是国家,但国家作为一个抽象的政治实体,受害人无法直接请求其承担具体的赔偿义务,因而必须规定特定的机关或个人来承担具体的赔偿义务。
  3.行政不作为的赔偿范围。根据我国国情及实际情况,我国应对行政不作为赔偿范围予以限制。
  4.行政不作为的赔偿方式。《国家赔偿法》第25条规定:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或恢复原状的,予以返还财产或恢复原状。”根据这一法律规定,我国的国家赔偿是以“金钱赔偿为主,返还财产、恢复原状为补充”的赔偿方式。对金钱赔偿方式的适用应以不改变原状为前提,主要适用于行政相对人的人身或财产损害结果已经发生或危险期已过,再履行法定义务已无实际意义,返还财产的赔偿方式对行政不作为来说基本上不存在。
  5.行政不作为的赔偿数额。《国家赔偿法》对赔偿标准作了明确规定,但由于行政不作为赔偿责任构成要件中因果关系的复杂性,对赔偿数额计算便不能完全依照《国家赔偿法》。前述最高人民法院《批复》中“在确定赔偿数额时,应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”的规定可以视为划分责任大小的标准,视具体情况确定赔偿数额。
  四、对赔偿责任制度完善的立法思考与建议
  1.确定依法求偿权,将行政不作为纳入国家赔偿范围。①将《国家赔偿法》第2条第1款的规定“国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有权依照本法取得赔偿的权利”,修改为“国家机关及其工作人员违法行使职权或不履行法定职责侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有权依照本法取得赔偿的权利。”②将《国家赔偿法》第4条增加一款:“因负有法定职责的行政机关及其工作人员不履行法定职责侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害,受害人有取得赔偿的权利。”
  2.明确行政不作为之赔偿责任的赔偿义务机关。可以考虑将《国家赔偿法》第7条第1款规定的“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关”修改为“行政机关及其工作人员违法行使行政职权或不履行法定职责致使公民、法人和其他组织的合法权益受到损害的,该行政机关为赔偿义务机关。”这样,可避免行政机关违法不作为逃脱赔偿义务。
  3.行政不作为之赔偿责任的赔偿数额确定化。建议在《国家赔偿法》第28条后增加“对国家机关及其工作人员不履行法定职责侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,应当根据该不履行法定职责行为在损害发生过程和结果中的作用等因素,确定赔偿数额”,作为第8项。这样便可使行政不作为赔偿义务机关根据具体情况考虑赔偿费用,为合理确定赔偿数额提供了法律依据。
  
  参考文献:
  [1]周佑勇:《行政不作为构成要件的展开》,《中国法学》,2001.5。
  [2]罗豪才:《中国司法审查制度》,北京大学出版社,2003。
  
  李 庆:河南郑州中原工学院。
  
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