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事业单位体制改革模式选择研究


□ 庄序莹

  摘要:事业单位的诞生是和社会公益事业紧密联系的,由于我国与市场相适应公共财政体制尚不完善,政府越位与政府缺位并存,造成事业单位公共品和准公共品提供不足。为此,要分清政府和市场的界限,选择恰当的社会事业提供模式;在按照公益性强弱决定组织方式的基础上,在事业单位管理中借鉴非营利组织的管理经验,并审慎地引入非营利组织,坚持推进国有事业单位的改革。
  关键词:事业单位;体制改革;模式选择;非营利组织
  中图分类号:D63;G123文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)04-0032-07
  作者简介:庄序莹,上海财经大学公共经济与管理学院副教授(上海 200433)
  
  一、事业单位的发展背景
  
  事业单位的诞生是和社会公益事业紧密联系的。事业单位的蓬勃发展一方面为国民经济的增长作出了不小的贡献,但另一方面,因管理不严所带来的一些负面效应也逐渐显现,如机构重叠、效率低下;又如凭借与政府部门的特殊关系搞垄断经营,破坏了市场经济的正常秩序等。更为重要的是,政府在财力紧张的情况下,已无法承担对所有事业单位的持续投入。于是,上世纪80年代中期以来我国对事业单位进行了改革,如改变事业单位的行政管理方式,对有关事业单位进行企业化改革等。
  但由于改革目的主要是减轻政府的财政负担,因此这一改革是不彻底的,对改善社会公益事业的服务质量不仅没有显著影响,甚至在实践中还出现了错误的做法——将一些无法实现营利的公益事业推向了市场,从而损害了社会公众的利益,而应该市场化的却没有市场化。可以说,目前我们事业单位横跨了政府部门、竞争性企业、社会公共服务等几个部门,提供的产品有纯公共品、私人品和混合产品,显然,我国目前事业单位所涵盖的范围比上述公益型组织要广泛得多。会计事务所、法律事务所、银行监督管理委员会、某个奶业集团等都属于事业单位性质。这就违背了政府举办事业单位的初衷。这种状况是多方面原因造成的:有些是传统的公益性行业,但随着经济增长和公众需求的多元化,公益性色彩减弱直至完全消退,事实上已成为竞争性很强、收益可观的行业;有些则是政府行政部门精简机构、剥离部门行政执法职能所产生的附属物。这些活动性质、活动范围和目标都有很大差异的组织都同属于国有事业单位这一名称之下,导致原有的事业单位定位被逐渐模糊,而着眼于提供公共服务所应有的事业单位管理制度、管理方式等也逐渐地失去其指导意义,甚至成为某些组织牟取不正当收入、逃避政府管理的借口①。在此情况下,正本清源,规范事业单位范围和活动性质实属必然。
  
  二、事业单位公共品和准公共品提供不足的原因分析
  
  虽然我国实行市场经济已有二十多年的时间,但与市场经济相适应的公共财政框架才刚刚建立,远没有达到一个完善的程度,政府越位与政府缺位并存。在社会公益事业中,此种状况尤为明显。
  从理论上说,市场与政府的分界是很清晰的。社会公众所需要的公益性产品和服务,可以说都是公共品或准公共品(产品性质偏向公共产品那一极的混合产品)。这些公共品和准公共品,有的是市场提供不出来的,如导航设施、博物馆、公园、基础科学研究、灾害救助、清理城市下水道、航行救援、公共卫生防疫、环境保护、洁净的社会风气等;有的是市场提供不足或提供不好的,如基础教育、基础设施和公共工程、重要技术的研究等。从理论上来说,这样的一些公共品和准公共品应主要由政府负责提供。在理论上非常清楚的事情,现实中为何会发生市场和政府的分界不清,从而影响到社会事业的提供呢?下面我们试述原因。
  1.计划经济模式尚未彻底扭转
  如前所述,我国改革开放多年来,政府在竞争性领域的退出这一战略从决策到实施必然有一个过程,退出是逐步的,不可能一蹴而就,国有企业从竞争性领域退出尚在实施过程中,国有事业单位从竞争性领域退出当然也需要时间和有关政府部门来组织实施。随着我们对市场和政府界限的认识逐渐清晰,事业单位改革的展开,实践中政府部门在竞争性领域的退出将越来越明显。
  2.公共品、准公共品、混合产品的范围和规模不是一成不变的
  我们从理论清楚地界定了公共品、准公共品的性质,并不意味着某项产品的性质就被固化了。原先认为是纯公共品和公共服务的一些项目,随着科学技术的发展,逐渐变为可竞争或在受益上可排他,这样的公共品(或服务)就转化为了私人品了,于是可以依靠市场的力量提供出来,比如工业垃圾的处理、建筑设计或规划、职业培训、一般的艺术表演团体、应用开发型科研项目、新闻出版集团、部分招待所等。另一方面,经济增长产生出公众对新的公共品、混合产品的需求,它们需要由政府提供。因此对新的基础设施和基本服务的内涵随着经济发展不断有新的内容。如公众对城市绿化、体育场馆等设施的需求增长明显与经济增长呈正相关关系,公众对政府灾害救助力度的需求增加也是如此。但是我们对社会产品性质的认识往往是固化了,并没有随着技术发展、市场细分的变化而作动态地调整,即已由公共品(公共服务)转变为私人品(私人服务)性质的,政府部门应退出让位于市场;产生出新的公共需求的,需要政府出面承担起相应的职责。这就使得有些国有事业单位“站错了队”。在我国现阶段将企业性质的国有事业单位改制完成后,事业单位的阶段性调整仍然是必需的,而不能有一劳永逸的思想,否则仍将出现政府与市场的错位现象。
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