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中央集权和地方分权


□ 林志远

  中央集权和地方分权的矛盾,是世界上很多大国都要经常面对的政治和经济问题,国家的联邦制度是处理这对矛盾的一种重要方式。联邦主义作为这种制度的理论依据和政治主张,最早源自美国,从一开始就代表着一种对中央集权的强烈要求。当今世界上有很多实行联邦制的国家,在处理中央集权和地方分权的问题上不仅积累了成功的经验,而且还有很多深刻的教训,它们是世界各国实行政治改革的重要知识财富。中国今天面对政治改革的任务,要坚持国家统一和保证长期的社会稳定,关键也要处理好中央集权和地方分权的关系,这方面联邦主义的成功经验:强化中央集权的专业职能建设和扩大人民民主权利、依靠强大的中央集权力量和人民民主的力量制约地方政治势力的分裂倾向,可以为我们提供重要的参考。现在有些国外人士和国内同志分析介绍联邦制下的治国经验时,往往只注重地方分权而忽略中央集权,这种误解不仅有违联邦主义的基本政治精神,而且也很不利于我们当前的政治改革从中获取有益的经验,因此很有必要作一个深入的理论研究。
  
  一.美国联邦制下的中央集权
  
  历史上,美国的大部分人口来自欧洲,经过独立战争,于1776年发表《独立宣言》,从此成为独立国家,开始统一国家的政权建设。1787年美国颁布世界上第一个《联邦宪法》,确立了联邦制的国家体制,在过去的200多年中,历经政治危机和经济危机的磨难,联邦制的中央集权得到了全面的加强。今天,联邦主义的政治理念已经渗透到美国政治生活的各个领域,政治上,美国建立了世界上最强大的中央集权的联邦国家机器,包括统一的联邦军队、权威的联邦法院、联邦议会和中央情报局等等。其中联邦最高法院有权宣布任何州的立法和州法院的判决无效。经济上,美国建立了强大的联邦中央财政、先进的联邦税收制度和储备银行制度以及一系列维护统一市场秩序的专业联邦职能机构,它们对整个国民经济实行有效的专业化管理。在意识形态领域,联邦主义成了人民普遍的政治信仰,忠诚于联邦事业成为整个官僚队伍和每个公职人员的基本职业道德,即使是总统也要恪守政治诚信,否则要遭弹劾。但是美国建立今天强大的联邦中央集权也不是一帆风顺的。19世纪60年代初,曾经有11个南方州宣布脱离联邦,另组政府,因此引发内战。经过南北战争,南方经济遭到严重破坏,无法支持,北方阵线获得胜利,掌握联邦政权,于1791年发布《民权法案》,废除南方盛行的奴隶制度和承认黑人的公民平等权利,联邦中央集权因此得到空前巩固。20世纪的50年代,美国又经历了一段官僚政治的黑暗时期,以参议员麦卡锡为代表的一股地方政治势力恶性膨胀,互相勾结,对下剥夺和侵害公民的民主权利,向上则操纵国会,损害联邦制的中央集权。为了克服这股政治势力对联邦制度的侵害,肯尼迪总统上台之后实行了一系列推进民主政治的改革,通过公开的广播电视演说,摆脱官僚政治的掣肘,直接诉诸民众,号召他们去实现自己的民主权利,积极维护联邦的荣誉。从此,地方势力得到彻底的平息,联邦中央集权的力量则在历次对付经济和金融危机的过程中获得加强。联邦制与共和制的区别,德国学者的解释是联邦制给予地方政府充分的自主权,有利于调动地方之间互相攀比学习和激励创新的主动性,但是美国人的实践表明,需要强化中央集权建设和推进人民民主来严格约束地方政府的权力,避免地方势力的崛起。中国是共和制国家,但是我们并不缺少地方政府之间互相攀比学习和激励创新的动力。印度是联邦制的国家,但是他的经济发展却受到地方势力互相分割的很多损害。 ......
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