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社保制度改革的中庸之道


□ 左学金

特约作者 左学金

社会保障制度的改革设计,不是社会保障的成本越低越好,也不是保障水平越高越好,而是要在两个极端之间做出适当的平衡

近年来,中国社会保障体制建设和改革取得了新的成就。各级财政对社会保障体制的投入增加,一些新的社会保障计划出台,社会保障的覆盖面不断扩大,各地探索对社会保障机制体制改革的试点并取得一些新的经验。

五大问题

但是,从社会保障体制的公平性、效率和可持续性来看,还存在一些需要进一步改革的重大问题,归纳如下:

——城镇职工(现在要求农民工加入)的社会保障成本过高,可持续性较差。例如,城镇基本养老保险,一般占工资总额的28%(企业缴纳20%,个人缴纳8%),医疗保险一般占工资总额的8%(6%+2%)或更高一些,其他工伤、失业、生育保险的缴费率合计约为3%-4%。有些城市还有住房公积金,缴费率可高达14%(7%+7%)。过高的缴费率门槛往往将城镇低收入就业群体(如城镇非正规就业人员和进城农民工)排除在外。

将这些群体尤其是农民工群体排除在外,往往人为地降低了城镇基本社会保险(如养老保险和医疗保险)基金缴费职工与退休人员的比率即“支持率”,增加了社会保险基金的财务困难。这些问题,与城镇基本养老保险过低的法定退休年龄和较短的缴费年限要求结合在一起,进一步加大了城镇基本养老保险基金的困难。

根据人力资源和社会保障部部长尹蔚民在今年“两会”期间披露的信息,中国企业职工养老金2011年收入大约为1.3万亿元,支出约为1.2万亿元,略有结余。2011年,财政对职工养老金的补助大约为1800多亿元,如果扣除财政补助,有13个省有缺口,不过,加上财政补助全部都是收大于支出。

但是,这里有两个问题,一是个人账户空账的规模在继续扩大。2011年的缴费收入(不计财政补助)大约为1.1万亿元,其中,约28%(8/28)应为个人账户缴费,按此比例估算,应有约3000亿元应该在职职工个人账户缴费,这些在职职工的个人账户缴费应该用于积累而非养老金发放,而实际上我们仅结余1000亿元。这说明从全国整体来看,个人账户空账的规模在继续扩大。二是目前中国人口中65岁及以上的老年人仅占总人口的9%左右,已有13个省的养老基金收不抵支,未来中国人口老龄化进程将不断加快,本世纪中叶后可达30%甚至更高,这将使中国养老保险基金的可持续性面临严峻挑战。

一个反映劳动年龄人口养老负担的重要指标是“潜在支持比”(Potential Support Ratio),即劳动年龄人口与老年人口的比率。伴随人口老龄化进程,人口的潜在支持比会不断下降。根据历次普查数据计算,中国人口的潜在支持比已从1982年普查的12.53降为2010年普查的8.40,下降了近三分之一。未来潜在支持比的下降将更加严重。根据联合国关于中国人口的“中方案”预测,2050年中国潜在支持比将降至2.38,2080年降至1.83。

——部分群体的社会保障从无到有,但是,保障水平仍然较低。如中国新型农村养老保险制度,根据目前该制度的基本框架,新型农村社会养老保险的资金由个人(家庭)、集体、政府共同筹集。农村养老保险的基础养老金部分,由政府对符合领取条件的参保人全额支付。目前,中央确定的基础养老金补助标准为每人每月55元。地方政府可适当加发基础养老金,由地方政府支出。个人账户通过农村居民个人(家庭)缴费(目前可在每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次选择,各地具体规定有所不同),地方政府对参保人的缴费补贴(不少于每人每年30元),全部记入个人账户。

个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。中西部地区大多数农村居民选择每年向个人账户缴费100元,如果不计利率收入(这里权且不去考虑实际负利率的风险),缴费40年总数累计仅为4000元,如果按照目前的计发标准(个人账户全部储存额除以139),每月仅能提供不足30元的个人账户养老金。所以,对于农村老人的养老需要来说,这可能只是杯水车薪。

——从整体来看,社会保障制度的公平性还存在问题。如参保企业(从工资总额以外、劳动力成本以内)和职工(从自己的工资收入中)缴纳费率较高的社会保险费,而大多数地方的公务员/事业单位从业人员个人不缴费,但他们退休后可享受比企业退休人员丰厚得多的养老金待遇。这种情况引发了公众对养老保险双轨制的怀疑和不滿。

这样,中国社会保障制度事实上将就业人群划分为“社保保障待遇好的单位/工作”和“社保保障待遇差的单位/工作”,这两种不同社会保障待遇的单位或工作之间的流动性很低。一个农民工在企业里很难提拔为干部,如果不是不可能的话。这些差别没有在工资统计中充分反映出来,却无疑是影响就业的一个重要因素。不少大学毕业生就业意愿调查都发现,我国大学毕业生大多数愿意到机关、事业单位或国有、外资大企业工作,只有非常少的人愿意到民营企业工作或自己创业,以致目前出现了农民工就业容易而大学生就业难的费解现象。

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