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论澳门特别行政区立法法的几个问题


摘 要:由于内地与澳门的政治体制不同,决定了立法制度的差异。对行政法规的立法依据究竟是否可以宪法作为立法依据,还是必须以法律为立法依据,在内地的立法法中尚有争论,但在澳门立法法中清楚地规定既可依基本法,也可依法律制定行政法规。对行政法规规范的范围,在内地的立法法中行政法规并没有保留的事项,在澳门立法法中行政法规有保留的事项。对行政法规的地位,在内地立法法中法律优先原则是绝对的;在澳门是相对的,需要先服从基本法的优先原则。
  关键词:立法法;法律;行政法规;法律优先
  
  澳门特别行政区成立十年来,在立法领域具有重大影响的事件,应是行政长官制定的行政法规与立法会制定的法律之间的关系所引起的争议,最终导致通过了澳门特别行政区第13/2009号《关于订定内部规范的法律制度》的法律(以下简称澳门立法法)。对于事件中的争议和法律的规定所涉及的一些法律理论问题,仍然是值得研究的。由于澳门的立法法受到了内地立法法的影响,所以,在分析过程中很有必要做出比较研究。
  
  一、问题的由起
  
  《澳门基本法》第50条第五项规定,行政长官“制定行政法规并颁布执行”。那么,什么是行政法规呢?行政法规在法律体系中的地位和效力又是怎样的呢?由于在澳门原有的法律体系中没有“行政法规”的概念①,所以,产生了歧义。有的认为,行政法规等同于原有的训令、指示。有的持反对意见,认为行政法规是特区一种新的、独立的法律渊源的形式。终审法院法官在解释基本法中的行政法规概念时,主张它是源于中国宪法中的行政法规概念②。因此,要掌握《澳门基本法》中行政法规的概念,就要理解宪法中的行政法规概念。这就是进行《宪法》与《澳门基本法》、《中华人民共和国立法法》(以下简称内地立法法)与澳门立法法比较研究的原因。
  
  二、政治体制与立法制度的关系
  
  1.立法制度是政治体制的一部分,受政治体制的制约
  在不同的政治体制下会产生出不同的立法制度。比如,美国的“三权分立”政治体制,形成了国会享有立法权,唯有国会议员有法案的提案权,由国会制定法律。英国的“议行合一”政治体制,虽然形成了国会制定法律,但是,法案提案权既可由议员行使,也属政府享有。除此之外,政府有委托立法权,有制定附属条例和规章权。法国的“半总统半议会”政治体制,产生了二元立法制度,将立法权分属于国会和政府,国会对属于它的专有事项制定法律,政府对它的专有事项制定条例,两者互不干预,法律效力相等。中国内地的“人民代表大会制”确立了立法权属于全国人民代表大会及其常委会,《宪法》在保证全国人大及常委会制定法律具有上位法效力的前提下,授权国务院根据宪法和法律制定行政法规;地方人大及常委会可以制定地方性法规,国务院组成部门可以制定规章,体现了立法制度纵横关系的多样性。
  2.澳门特别行政区立法制度是澳门政治体制的一部分,理解澳门特区的立法制度,必须先理解它的政治体制
  澳门特区的政治体制是以“一国两制”为基础,以行政主导为核心、行政与立法互相制约、司法独立为内容的一种政治体制。在这种政治体制下,特区的立法制度,首先,以“一国两制”为基础,特区的立法要受到中央,即全国人大常委会的监督,对特区的立法进行审查,如认为违反基本法的,可以发回特区立法会。其次,以行政为主导,行政长官领导的政府有向立法会提出法案的权力,对立法会通过的法案有拒绝签署和发回权,对法案有公布权。同时,行政长官根据基本法有制定行政法规权。再次,在行政与立法互相制约下,政府对立法会负责,执行立法会通过并已生效的法律。所以,特区立法制度既要处理中央与特区的关系,也要处理行政与立法的关系,从而形成了澳门特区独有的立法制度。
  3.由于澳门特区行政主导的政治体制与中国内地人民代表大会制的政治体制有所不同,所以,立法制度也有所区别
  特区立法会在政治体制中的地位与全国人民代表大会在政治体制中的地位不同,后者在国家政治体制中是权力机关,具有最高性和全权性,其他机关不能超越全国人大,其他机关由全国人大产生,受它的监督,对它负责。由于一切权力属于人民代表大会,其他机关的权力来源于人大的授权。而澳门特区立法会仅仅是立法机关,它在政治体制中的地位不能与人民代表大会同日而语,不是特区的最高权力机关。它的权力是有限的,主要是立法权和对政府的监督权,而行政长官和政府既不是由立法会产生,它的权力也并非由立法会授予,立法会对他们并不具有临驾性。体现在立法制度上,宪法明确规定,全国人民代表大会及其常委会有权撤销国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规,国务院必须根据法律制定行政法规,地方必须根据法律和行政法规制定地方性法规。但在《澳门基本法》第11条中仅规定,一切法律和行政法规、其他规范性文件均不得抵触基本法,凡抵触者均为无效。基本法没有赋予立法会可以撤销行政长官制定的行政法规的权力,也没有赋予法院可以宣布行政法规无效的权力。
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