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论澳门特别行政区立法法的几个问题


摘 要:由于内地与澳门的政治体制不同,决定了立法制度的差异。对行政法规的立法依据究竟是否可以宪法作为立法依据,还是必须以法律为立法依据,在内地的立法法中尚有争论,但在澳门立法法中清楚地规定既可依基本法,也可依法律制定行政法规。对行政法规规范的范围,在内地的立法法中行政法规并没有保留的事项,在澳门立法法中行政法规有保留的事项。对行政法规的地位,在内地立法法中法律优先原则是绝对的;在澳门是相对的,需要先服从基本法的优先原则。
  关键词:立法法;法律;行政法规;法律优先
  
  澳门特别行政区成立十年来,在立法领域具有重大影响的事件,应是行政长官制定的行政法规与立法会制定的法律之间的关系所引起的争议,最终导致通过了澳门特别行政区第13/2009号《关于订定内部规范的法律制度》的法律(以下简称澳门立法法)。对于事件中的争议和法律的规定所涉及的一些法律理论问题,仍然是值得研究的。由于澳门的立法法受到了内地立法法的影响,所以,在分析过程中很有必要做出比较研究。
  
  一、问题的由起
  
  《澳门基本法》第50条第五项规定,行政长官“制定行政法规并颁布执行”。那么,什么是行政法规呢?行政法规在法律体系中的地位和效力又是怎样的呢?由于在澳门原有的法律体系中没有“行政法规”的概念①,所以,产生了歧义。有的认为,行政法规等同于原有的训令、指示。有的持反对意见,认为行政法规是特区一种新的、独立的法律渊源的形式。终审法院法官在解释基本法中的行政法规概念时,主张它是源于中国宪法中的行政法规概念②。因此,要掌握《澳门基本法》中行政法规的概念,就要理解宪法中的行政法规概念。这就是进行《宪法》与《澳门基本法》、《中华人民共和国立法法》(以下简称内地立法法)与澳门立法法比较研究的原因。
  
  二、政治体制与立法制度的关系
  
  1.立法制度是政治体制的一部分,受政治体制的制约
  在不同的政治体制下会产生出不同的立法制度。比如,美国的“三权分立”政治体制,形成了国会享有立法权,唯有国会议员有法案的提案权,由国会制定法律。英国的“议行合一”政治体制,虽然形成了国会制定法律,但是,法案提案权既可由议员行使,也属政府享有。除此之外,政府有委托立法权,有制定附属条例和规章权。法国的“半总统半议会”政治体制,产生了二元立法制度,将立法权分属于国会和政府,国会对属于它的专有事项制定法律,政府对它的专有事项制定条例,两者互不干预,法律效力相等。中国内地的“人民代表大会制”确立了立法权属于全国人民代表大会及其常委会,《宪法》在保证全国人大及常委会制定法律具有上位法效力的前提下,授权国务院根据宪法和法律制定行政法规;地方人大及常委会可以制定地方性法规,国务院组成部门可以制定规章,体现了立法制度纵横关系的多样性。 ......
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摘自:社会科学
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