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辨析“宅基地换房”


□ 刘守英国务院发展研究中心农村部研究员

  宅基地是一种财产权。应尽快推进改革,赋予农民完整的、可交易的宅基地物权

  口刘守英国务院发展研究中心农村部研究员

  “宅基地换房!”如果这是媒体上刊载的广告,相信一定能吸引成千卜_万人的眼球。大城市中无数被房子折磨得寝食难安的年轻人,一定会向老家有宅基地的农民投来羡慕的目光;而那些关心民生问题和公共政策的“有识之士”,也会觉得城镇化终于有了出路一果真如此,数亿农民进城后的居住问题不就有解了吗?!

  但是,稍作冷静分析,人们就会问,有那么好的事吗?农民老家那块宅基地值多少钱,城里一套商品房值多少钱?两者之间怎么置换?但是,就是这样看似离奇的事,目前已成为一些地方政府推进城市化的政策工具。近期,中央政府已专门出台规范性文件,叫停各地户籍改革中“宅基地换房”的做法,不得把“交出宅基地”作为农民进城落户的前提。

  卜一篇文章(本刊卜.期)质疑了“土地换社保”后,我想转而讨论另一个公众高度关注、更具争议性的问题——“宅基地换房”。一些地方在实践中,“土地换社保”往往是与“宅基地换房”一起,作为配套政策推出。为分析方便,我们只能分开讨论。

  “宅基地换房”风生水起

  据笔者调查, “宅基地换房”的做法,最早可追溯至2005年的天津市华明镇。2008年前后,浙江省嘉兴市也做了大范围自发试点。此后,各地纷纷前往两地“取经”,北京、广东、江苏、安徽、湖南、河南、河北、云南等地也逐步效仿。其实,各地的做法与浙江嘉兴、天津华明镇大同小异,重点分析浙江嘉兴和天津华明案例,即可窥一斑而见全豹。

  浙江嘉兴的“宅基地换房”被概括为“两分两换”,其官方表达是: “把宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障;以宅基地换钱、换房、换地方。”

  农民的宅基地要置换城镇房产,要经历如下关键步骤:

  首先,农户向所属村民委员会提出申请,承诺自愿永久性放弃宅基地等;其次,经村民会议同意后,由具有房地产评估资质的评估机构,评估已申请放弃宅基地农户的住宅、非住宅房屋和附属物等价值;第三步,该评估价被确认后,农户开始选房、签约,并签订置换协议;第四步,村民委员会统一向镇政府申报,接受审核,在报经区级政府批准后,收回宅基地使用权,注销其集体土地使用证,农户在规定期限内腾空旧房并交出钥匙;第五步,置换房由政府成立的投资公司统一规划建设,向农户提供。新房交付时,拆迁农民所得的补偿和奖励与所置换的城镇住房价值一并结算,多退少补。

  这其中,有两点值得注意:一是农户所置换的城镇住房,有城镇房屋产权证,由区房屋行政主管部门统一核实发放,可以买卖。二是置换城镇住房的标准为,每人可置换40平方米,在此基础上,每户可再加60平方米。超过五人以上的家庭,不得突破260平方米,户内四代同堂且人口超过6人的,不得突破300平方米。置换房建筑面积未拿足的,可置换产业用房或货币补偿。

  浙江嘉兴的“两分两换”曾引起广泛争议。相比之下,天津的做法则是在“城乡建设用地增减挂钩”制度框架下实施,政策上更具“合法性”。自2005年始,天津市政府逐步在该市华明镇等“十二镇五村”推进“宅基地换房”试点,得到了国土资源部门的指导。其中, “华明示范小城镇”项目还在2010年上海世博会上展示。在试点基础上,2009年5月,天津市政府出台了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》。

  在国土资源部的指导下,天津“宅基地换房”力图在保障城市发展空间和保护耕地之间寻求平衡。“宅基地换房”的天津模式可概括为:建设示范小城镇,必须符合土地利用总体规划和城镇总体规划。村民按规定标准以宅基地置换小城镇住宅,迁入小城镇居住。示范小城镇政府负责建设村民安置住宅区,并把一部分腾挪、节约出来的建设用地用于市场开发、出让,以土地出让金平衡小城镇建设资金。示范小城镇建成后,当地政府对村民原有的宅基地和其他集体建设用地统一组织整理复垦,实现耕地“总量不减、质量不降,占补平衡”。 天津“宅基地换房”试验,对农民土地权利的处置,与浙江嘉兴类似。但是,天津做法有两个特点。

  第一,试点小城镇必须保障“耕地数量不减少、质量不下降”,这是国土资源部允许其“宅基地换房”的前提。为此,天津按“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求,在“建新区”占用原有耕地,建设示范小城镇和安置房,并在“拆旧区”把宅基地和村庄用地复垦整理为耕地。建设小城镇所占用的耕地,不纳入年度用地计划指标,而被称为“增减挂钩周转指标”,实行“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”,归还的方式就是原宅基地和村庄用地的整理、复垦,具体由区县政府负责。 第二,建立政府融资平台,保障小城镇的建设资金。天津市允许区县政府组建示范小城镇投融资建设公司,具体负责建设项目投融资、土地整理、建设开发等。这些平台公司对建设项目实行统一管理,负责示范小城镇规划区内土地整理,办理前期手续、工程招标等。同时又负责建设项目投融资,依法使用政府土地出让收益,并以建设项目的土地出让金及其他资产收益作为担保,偿还贷款。 浙江嘉兴、天津等地“宅基地换房”,此后得到了一些省份和城市的效仿。

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