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环境信访的政治压力与缓解方略


  文/祁玲玲 孔卫拿

  当前,我国环境信访数量激增,不仅有大量的涉及环境问题的信件涌向政府,更有大量的民众直接上访,其中也有相当规模的群体上访,大量群众直接到访给各级政府造成了政治压力。环境信访在督促地方环境治理政策法规出台的同时,也给政府正常运作造成了干扰。因此,一方面我们需要通过深入改革地方官员考核机制,利用环境信访造成的政治压力促进环境治理的展开,另一方面需要增进国家力量建设、加大环境行政处罚力度,鼓励发展社会中介组织,疏通民众的利益表达,缓解环境信访的压力。

  环境信访压力驱动环境治理

  我国环境信访现状

  20世纪90年代中期开始,我国环境信访量开始激增。1995年全国环境信访的总来信为58678封,10年以后,该数据已经到达608245件。群众到访量也由1995年的94798人次上升到142360人次。信访内容主要是反映大气污染、噪声污染及水污染,均为与人民日常生活休戚相关的环境问题。2006年之后,去信和走访的趋势开始出现变化,且两种不同的信访模式发展产生了分化。从全国整体趋势来看,除去2008年奥运会前夕信访数量出现了陡降,去信的数量仍然在增加,但是增幅减缓。根据2011年的环境年鉴,20 1 0年环境信访来信总数为701073封,与前两年基本持平。而从2006年起环境走访的人数则开始下降,自此,基本呈现逐年下降的趋势,到2010年,上访人数全国为65948人次,比1995年还要少近三成。可见这些年在维持和谐社会的努力中,地方各级政府为消解信访压力做了大量的工作,而各个地方政府面临的信访压力也各不相同,按历年上访人员平均数,浙江、湖南、广西、四川可以被纳入第一梯队,其次如江西、湖北、云南、山东、广东等省,而像西藏、新疆、甘肃、宁夏这样的省(自治区),虽然经济发展遭遇瓶颈,但在环境信访问题上则无太大压力。地方政府面临环境问题的不同格局对其环境治理模式产生影响。

  环境信访压力带来环境治理动力

  改革开放以来,各级地方政府成为中国经济发展的发动机,GDP增长成为社会发展的首要目标。在很长一段时间内,GDP增长成为官员政绩的最主要指标依据。这一现实无疑给过去中国三十多年的经济增长注入了强大的动力,但其带来的负面影响也日益显现,这从以上分析的环境信访数据中不难看出。

  国家发展战略理念在2003年出现了重要转变,科学发展观被正式提出。与此相一致,中央对地方官员的考核体系也逐步呈现了相应的调整,以人为本的发展方式被逐步渗透到考核指标中去。经济增长不再是干部考核体系的唯一或首要指标,经济增长之外的元素被纳入了。当民意调查的方式被采用且经济增长不再是唯一升迁依据之后,民众对于政府治理的评价对地方官员形成了压力。因此,在中央对地方官员晋升考核标准逐步改革的今天,信访,尤其是以民众走访形式的信访一定会敦促各级地方官员做出政策和治理层面的回应。

  各省的数据分析表明,在控制了其他因素的影响之后,民众上访会敦促地方环境法规条例的出台,而且当年的上访人数会立竿见影地影响地方政府的政策制定。

  造成环境信访政治压力的根源

  现行信访制度存在缺陷

  现行信访组织架构庞杂、条块分割、归口不一,至今也没有厘清一套明晰的信访组织体系,大量的环境信访在进入政府信访部门后,只能按照信访制度的既定规则在各级政府之间进行无序流转,信件大量积压、公民重复走访、越位上访频频发生。此外,地方政府在面临上级推出的各类维稳考核压力下,纷纷采取各类扭曲手段化解信访压力,造成了大量人力、物力、财力的空耗与浪费。因此,不改革现行信访制度,环境信访的疑难从根本上来说很难得到解决。

  国家能力建设缺乏

  在我国,环境信访是重要的公民环境利益意见表达和政治参与的形式,因此,政府如何在吸纳、处理公民的合法政治表达并合理地吸纳到环境政策制定过程中,既回应公民的利益诉求又促进政府的正常运作,是当前中国政府环境治理能力的重要体现。我国关于环境问题的法律法规已经先行,国家能力的有效彰显更应该体现在国家的执法能力以及政府的政策执行上。从某种程度上讲,正是因为在环境问题上太多的政府执行不力才导致了大量污染问题的出现,以及民众大量正当诉求的产生。国家能力建设有所欠缺,民众大量的利益表达诉求随即产生,而国家能力的脆弱又不能有效消化民众的利益表达,整个政府运作体系压力随之激增,继而影响其正常功能的运作,进入某种意义上的恶性循环。因此,环境部门不应只在压力之下被动行政执法,而应在其职责范围内主动积极地展开政府行为,这是缓解大量环境信访涌向政府的重要举措。

  社会力量发展薄弱

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