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将公共部门绩效评估置于彰显公平性”的基础之上


□ 刘璐

刘璐

(中央民族大学 管理学院,北京100081)

摘要:

公共部门绩效评估是由企业绩效评估演变而来的,是企业绩效评估在公共管理中的借鉴和发展。目前,我国公共部门绩效评估中存在的最大问题就是单一评估主体的选择,以及评估内容的界定具有一定的复杂性。要实现公共部门绩效评估的“公平性”,必须从转变评估主体的观念入手,依靠评估内容界定清晰及信息的及时公开化消除公共部门与公众之间信息不对称的现象。因此,构建评估指标体系就显得尤为重要,它直接关系着评估的公平性。而明确评估指标体系的设立原则又是科学界定评估内容的前提和基础。

关键词:公共部门;绩效评估;公平性

收稿日期:2010-10-18

作者简介:刘璐(1984-),女,中央民族大学2008级科学社会主义与国际共产主义运动专业硕士生,研究方向:中国特色社会主义理论与实践。

公共部门绩效评估是由企业绩效评估演变而来的,是企业绩效评估在公共管理中的借鉴和发展。它们具有一定的相通性,但是公共部门是由公众设立,公共拥有,主要从公共财政获取资源,以提供公共物品为职责,以公共服务而非盈利为目标,履行公共管理职责,提供公共产品和公共服务的部门。其最显著的特征就是自然垄断性、非盈利性以及管制性。\[1\]因此,无论是公共部门自身的公共性质还是其显著特征都决定了对公共部门绩效的评估不能简单的照搬企业部门绩效评估,而是应以公平与民主作为评估公共部门绩效的标准。在传统的行政管理过程中,崇尚效率至上,这对最初的公共部门绩效评估影响深远。现如今,公平已成为最基本的功能设计,即以公平引导评估,以公平促进公共部门绩效的提高,以公平促进社会公平的充分实现。但由于种种因素的制约,导致了对公共部门绩效评估的“公平性”缺失。正如凯思琳·纽康默说的那样,绩效评估旨在通过冷静、客观地评价考核公共部门的行政行为,但是,由于评估自身的复杂性和外部环境的非客观因素的存在,导致这种冷静、客观地评价很难实现,公平也就无从谈起。本文拟从评估主体及评估内容两方面来谈目前我国公共部门绩效评估“公平性”缺失问题。

一、评估主体方面

目前,我国公共部门绩效评估中存在的最大问题就是单一评估主体的选择。一般来说,公共部门绩效评估的主体包括内部评估主体和外部评估主体,具体表现为上级领导、社会公众及专业评估部门等。公共权力机构作为我国公共部门绩效评估的内部主体,由于其自身具有的自然垄断性、非盈利性和管制性\[2\]等特性,使得评估具有控制取向、单向性、内向性及自发性\[3\]的特点。“控制取向”即我国公共部门的评估多着眼于内部控制和自我监督,忽视了社会公众及社会部门的外部监督;“单向性”主要是从公共部门内部的层级关系上讲的,即我国目前的评估方式主要是上级对下级的评估;“内向性”即公共部门自身把评估看作是一种内部行为,它相对于外部社会具有封闭性,公众无法获取公共部门管理的有关信息,导致公众认为公共部门工作的神秘性,这就从根本上限制了公众及社会部门参与的范围及程度,降低了公众参与的积极主动性。这种封闭性同时还使得评估过程和结果利用的透明度不足,问责和公众监督作用也得不到发挥;评估的“自发性”即我国公共部门的各个部门和各级地方政府自身进行提高绩效的努力和尝试。然而,到目前为止,它没有一个统一的模式和实施规范。因此,使得评估在实践中呈现出相对多样化的趋势。正是由于公共部门在绩效评估中的主导性过强,使得公共部门自身在评估过程中即充当“裁判员”的角色,又扮演“运动员”的身份,这必然导致公共部门的职能及角色在评估中变得模糊不清,无法客观、公正地对公共部门的绩效进行评估,其评估结果可想而知。这种评估必然导致只讲成绩,不讲问题的结果。有的部门甚至将绩效评估看作是彰显公共部门政绩的一种形式。公共部门绩效评估内部评估主体主导性过强,也必然导致外部评估主体的参与性不足。因此,从现实的情况看,我国公共部门在绩效评估过程中大都倾向于自我评估,特别是上对下的评估方式,由于公共部门对公众参与的主观排斥,过分夸大群体利益之间差别的负面影响,致使社会公众和专业评估部门在评估中的作用基本上得不到发挥。甚至有些地方完全忽视了社会公众及社会部门作为公共部门绩效评估主体的构建,无视社会公众公共意识的提高,以及法律和政策水平对评估影响的研究\[3\],公众参与的积极性和自觉性得不到调动,公共部门权力必然走向垄断,公共利益无法表达,社会公平自然得不到体现。

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