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事业单位改革的路径与“夹生化”后果


□ 杨宇立

  改革开放以来,中国事业单位经历了广泛但不深刻、不平衡的改革。事业单位体制内的改革始于“承包”和“创收”,大多也止步于此。由于没有在推行事业单位承包制改革的同时降低由公营部门把持的行业准入门槛,不允许体制外因素参与竞争,民营资本丧失了市场历练和“先发展,后规范”的时机。有些事业单位领域的改革没有真正走向市场。
  不是每个事业单位提供的产品和服务都具有纯公共物品的性质,毋宁说,大多数都不具有。这是改革应采取“尽可能市场,万不得以政府”原则的根据。以下本文将分别讨论行政执法类、经营服务类和社会公益类三大领域事业单位的改革路径。鉴于社会公益类事业单位涵盖教育、科技、文化、卫生、体育等大类,它将是重点讨论的对象。
  (一)行政执法类和经营服务类事业单位改革
  行政执法类事业单位拥有经合法授权的执法权力,它在政府行政工作性质和事业单位性质的天平上更倾向于前者。从理论上说,它应首先服从于行政体制改革的规律。
  关于经营服务类事业单位,人们似应特别看重“经营”两字,因为公营部门靠财政支持搞经营活动绝对不合适。这类单位大约占原事业单位总数的四分之一左右,主要是工程设计单位和农科站。最早涉足市场的主要驱动因素包括:(1)“事业单位企业化管理”的政策;(2)工程设计方案和预算的招投标制度;(3)经济特区率先打破了行业准人限制等。其实,工程设计单位的“公益性”不甚明显,大多可以推向市场。假如行业规范和自律之类事情不能由市场机制很快做到,实际上也不可能由政府包办做好。政府不可能为那么多经营行为担保,不如让竞争性的行业协会、中介组织去做。后者有两大优点:一是比政府节约,二是比企业无私。如今,让经营服务类事业单位完全走向市场的条件已经成熟,改革不过是从形式上确定其企业性质,注销其“财政户口”。
  
  (二)文化和科技领域的体制改革
  当前,文化产业、科技产业的概念已深入人心,事业单位主导该领域的格局已不存在。它们已经走出了传统“公益”的狭隘范围而“经营化”了,其改革的具体路径如下:
  1.在20世纪80年代争论“靡靡之音”和“演员走穴”时,对文化事业单位改革的相关政策辩论难以展开。后经数十万“北漂族”在北京的巨大创新,文化体制改革的可行路径始比较清楚。“三个代表”思想的内容之一是代表先进文化,这为文化事业单位改革提速提供了新动力。长期以来,政府对事业单位表演团体的管制是比较多的,但传统体制内无戏可演的演员很多,体制外的“走穴”、“造星”运动却热火朝天,将不同体制下的效率反差暴露无遗。许多地方政府养不起长年无所事事的表演团体,只好任其自然消失。1978—2004年,中国事业单位表演团体从3150个悄悄降至2580个,减少了570个。2004年,事业单位表演团体总支出为48.56亿元,演出收入只有区区9.33亿元,经费自给率仅为28.7%。政府财政补助额为32.45亿元,共补贴了2335个表演团体,补贴面高达90.5%。在文化产业最发达的北京市,2004年事业单位表演团体数仅20个,天津市16个;而经济不富裕的河南省有199个,山西省有158个,与京津两市相邻的河北省有127个。如今,文化领域中最醒目的事实仍然是,传统体制下的演出单位是常年不大演戏的。正是体制外的演出经纪公司,为演出需求和无戏可演的演职人员搭建了强有力的市场桥梁。 ......
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摘自:学术月刊
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