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我国立法听证制度的现状及完善


□ 邓喜莲

  随着社会立法观念的更新和民众的民主意识的提高,我国现行《立法法》确立了立法听证制度,这反映了我国从过去的“闭门立法”到目前的“开门立法”,从而结束了我国长期没有将听证写入法律规定的空白,但是,如何让立法听证在我国立法实践中得到长足的发展却成为当前学术界亟需解决的问题。
  
  一、立法听证的概念和特征
  立法听证制度的设立在我国民主政治的发展进程中有突破性的意义,它不仅是我国政治生活民主化的表现,而且也是我国宪法规定的人民当家作主权利的进一步体现。我国大多数学者对“听证”往往作广义和狭义的区分:广义的听证一般指在国家机关作出决定前,给利害关系人提供发表意见的机会,对特定的事项进行质证、辩驳的程序。听证的外延涉及立法、执法、司法三大领域。狭义的听证是指行政机关为了合理、有效地制定和实施行政决定,公开举行由利害关系人参加的听证会,广泛听取各方面的意见的活动,以保证行政机关的行政决定合理合法。综述,立法听证是指立法机关在制定或修改涉及公众或公民权益的法案时,听取利益相关者、社会各方及有关专家的意见并将这种意见作为立法依据或参考的制度形式和实践活动。
  立法听证的特点主要有立法听证的公开性:即:向社会公布听证的时间、地点、内容等事项,允许社会大众旁听,允许社会媒体进行采访和报道,最后要将听证的结果向社会公开,具有较高的透明度;立法听证的独立性:参加听证的人员可以独立的、平等的阐述自己的观点和意见,不受组织者的干扰何影响;立法听证的辩论性:参加听证的人员都具有平等的陈述自己观点和意见的权利,这是立法听证中的一个显著的特征;立法听证的客观性:这一特点是听证辩论性所导出的,听证会的辩论过程使得立法机关可以充分的了解到各方的意见和情况,发现最新立法的信息和事实。听证获得的意见和观点也就来的更加的真实和客观。
  
  二、我国立法听证的发展概况
  在我国,听证制度是个舶来品,我国听证制度的雏形是1993年深圳市在全国率先建立价格审查制度。1996年全国人大常委会审议通过的《行政处罚法》首次规定了“听证”,第五章“行政处罚的决定”的第三节还专门规定了“听证程序”。1997年,全国人大常委会通过的《价格法》第23条规定政府定价时应建立听证会制度,而后1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》明确要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度”,从而把听证程序引入中国行政决策领域。
  地方人大在立法过程中也举行了听证形式。如:1999年9月9日,广东省人大对《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》进行的立法听证是我国首次由人大组织的立法听证。武汉市人大于1999年10月29日就《武汉市外商投资企业管理条例》举行了立法听证。迄今为止,我国31个省市(不含台港澳)中,广东、上海等25个省(市)的人大或政府进行过立法听证实践或制定了专门的立法听证规则。其中,由人大组织的立法听证有广东、上海、安徽、浙江、重庆、青海、湖北等20个省(自治区、直辖市)。除了武汉、深圳等市外,石家庄、南京、沈阳、昆明、西宁、乌鲁木齐、广州、贵阳等有立法权的较大市人大常委会或政府也先后举行了立法听证。2000年全国人大通过的《立法法》第34条和58条都规定,在制定法律法规时, “听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。到2002年7月,全国已有17个省市的人大常委会制定了立法听证规则。至此,我国已明确将听证会制度引入立法工作中。特别是2005年9月,全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会共同举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会。这是全国人大常委会首次举行立法听证会。由此可见,我国的民主政治建设取得了新的进展,为公民有序的政治参与提供了更多也更为有效的途径。
  
  三、我国立法听证存在的问题及其产生的原因
  听证制度最早发端于英国,人们普遍认为:立法听证制度是为公众和利益集团提供一个进入政治程序的机会,所以,听证会必须程式化,只有明确规定听证参加人双方的权利和义务、公开听证的过程和结果,才能保证听证会的公开、透明和公正,避免个别利益集团垄断或操纵听证会。比如:韩国《国会法》规定,在全体委员的1人要求或决议下便可召开听证;德国《基本法》则规定,最低法定决议人数为1/4人;日本《国会法》规定,对税务问题或财政预算“必须”召开听证;美国《众议院议事规则》规定,任何听证至少要有两名委员参加,为了使所有的合理观点都得到表达,议会委员会邀请证人的范围很宽,如果大多数少数党委员于听证结束前向委员会主任申请,应当允许委员会的少数党委员邀请自己提出的证人。由此可见,西方国家听证制度的最大特点,是在于尽量提高立法公开的程度、限制立法机关秘密活动的范围。
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