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公路经营权所析射的体制改革问题


□ 史际春 邓 峰 刘祥琥

  
  一,法律定位之错位?
  
  公路具有公共属性,同样涉及到社会正义目标,以至于大多数国家都是用财政资金进行公路建设。然而,在财政能力不足的情况下,诉诸于私人资本就是必需的选择。1984年,国务院召开了公路办公会,确定了三项原则,对中国公路建设起到了重要作用:1征收车辆购置附加费,作为国道主干线的建设资金从2001年1月1日开始,车辆购置附加费的征收改成车辆购置税,税率为10%);2提高养路费标准,其中增加的部分用于公路建设资金;3允许采用贷款等多种方式融资,从而确定了“滚动发展”的发展模式。随后,各地方政府相继制定了相应的政策加以实现。
  在中国,公路建设采用了两种形式:国有企业公司化改组,包括政企分开的体制改革;BOT方式。
  无论是私人资本还是私法主体,进入基础设施的建设、运营、维护阶段,其效力的发挥都需有前提:1项目必须能够获得回报,包括营运费用和负债,并且能够获得一个富有竞争力的回报率;2内部风险比如建设和运营以及外部风险比如管制和外汇应当能够清楚了解,在合同双方中得到良好的分配。1
  1994年,交通部颁布了《公路经营权转让管理暂行办法》,1997年7月3日,《公路法》颁布,其中第21条进一步对此加以确认。由此,从试点到法律制度的确立,中国的公路建设逐步引入了多元投资体制。这必然涉及到权力和权利的分配、边界、相互侵蚀问题,其中最为核心的概念就是“公路经营权”。
  “公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产,是指经省级以上人民政府批准,对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权”2。这一概念为许久以来实践中的做法进行了法律定位。公路经营权被界定为无形资产的一种,包括收费权和沿线区域内服务设施的经营权,并且既有法律法规对这一权利的转让、程序、审批、组织管理、价值评估、收益使用等也作出了界定。作为一项制度而出现的公路经营权概念,是对自1984年以后出现的外资投资中的通行费收取权和沿线房地产开发权的确认,也是对政企分离的改革措施的一项原则。
  现行法律上,采用民事权利的模式,将高速公路的收费权和沿线地区的房地产开发经营权绑在了一起,并将其作为无形资产来加以处理。这种采用类似于国有企业的经营权模式来构建这一权利分配机制做法,忽视了高速公路的公共产品特性,并且在现行法律体制下似乎造成了问题。
  1出资制度的障碍
  依据中国《公司法》,工业产权和非专利技术出资不得超过20%,高科技企业不得超过30%3,因此,如果严格按照法律程序来进行操作,政府和企业均不能通过公路经营权取得股份对价。 ......
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摘自:战略与管理
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