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斯土斯民


  土地引发的群体性事件继续上升,强制拆迁导致的恶性事件频发,震惊海内外;地方官员发声,如“没有强拆就没有新中国”“没有土地财政就没有城市化”的言论,引发舆论井喷。除这些热点事件,地方政府如火如荼推进的城市化也出现了一些令人担忧的倾向性苗头,最极端的做法,地方政府以定指标、定时间表、行政强制方式推行农民上楼和集中居住,引起广泛争议,直至中央政府专门发文加以规范和纠正。

  当然,这一年也有好消息,在为国家破解城乡统筹难题探路的成渝试验区,先后出台了具有改革精神的文件,允许农民自由迁徙和在城市落地等,至少让我们从方案上看到了破解城乡二元体制性障碍、实现城乡统筹发展的可能路径。北京等地正在进行的城乡接合部建设试验,也为农民彻底融入城市化提供了有价值的探索

  无论是负面的或是正面的信息,都在逼近一个城市化的真问题,即城市化进程中的人地关系逻辑。与城市化相伴相生的是土地非农化的过程。城市怎么繁荣起来的?还是很简单的结论:一是靠人,就是人口从生产率低的农业向生产率更高的二三产业转移,带来了生产率的提高和经济成长;二是靠地,随着二三产业的发展,带来农地非农化后的土地级差收益上升,促进城市建设和巨大的财富效应。因此人是城市化的起点,也是城市化的终极目标,地只是促进人口城市化的工具。

  政府主导型城市化扭曲人地关系

  中国20世纪90年代以来政府主导的城市化,却演绎着另外一套人地关系逻辑。 地方政府为了快速推进城市化,通过规划修编和行政区划调整,将农村区域纳入城市版图,城市迅速外扩,我们称之为“城市圈外移的城市化”。

  1992年-1999年的八年间,全国城市建成区面积共增加6565.8平方公里,年均净增820.7平方公里;2000年-2007年的八年间,全国城市建成区面积共增加了1 3030平方公里,年均净增1629平方公里。在“城市土地国有、农村土地集体所有”的法律框架和地方政府垄断土地一级市场格局下,地方政府通过低价征用农民集体土地、再以“招拍挂”出让,获得土地出让收入,并以土地抵押融资,进行城市基础设施投资。在政府主导的城市化模式下,土地就是发动机,启动了城市投资和建设,推进了快速的城市化。

  但是,政府主导的城市化,只要地,不管人,外地流人人口被理所当然地排斥在外,本地原住农民的土地基本被征用、政府给予一定补偿和给一个城市低保后,进入城市就业大军,也被排斥在外。

  近几年在一些地方抬头、并有燎原之势的“行政强制推进的农民集中居住”,更是将政府主导的城市化推向极端。在这一模式下,政府征地、批地和以土地出让推进城市化的模式未变,在建设用地指标紧缺的制约下,地方政府利用“城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”政策,将农村地区建设用地减少所节约出来的建设用地指标用于城市扩张。为了节约农村建设用地,就必须实行农民的上楼集中居住,政府用卖建设用地指标的钱来解决农民上楼的住房建设。不仅如此,由于行政力量推动、政绩导向和卖地机制驱使,这种“行政强制推进的农民集中居住”,以保障土地的城市化为目的,以强制推动农民生活方式和居住的城市化为手段,但是其产业和就业非农化往往滞后,带来上楼农民的未来生计和发展空间面临问题,农民在建设用地置换中的土地权益也受到侵害。自发的城市化遭受制度挤压在地方政府主导的城市化的夹缝中,人口城市化也在顽强地进行着。表现为:外地人口为了谋求非农就业和更高的收入机会,流向城市。面对流动人口涌入带来的居住需求上升,划入城市圈的城乡接合部原住农民以剩余土地(包括宅基地、原集体经营性用地和公益性用地)“种房”出租,分享城市化带来的级差收益。除此之外,城市圈外的部分农民集体组织在“村里能人”的带领下,发展非农产业,实现就地的农村城市化。

  城乡接合部农民自发城市化和城市圈外农民集体自主城市化,从农民集体分享城市化带来的土地级差收益来看是可取的。但是,它们都是在法律框架和城市规划许可之外进行的。城中村的自发城市化的无序和没有规划,加上农民集体和投资者缺乏合法保障的长远预期,这种模式变得走一天,算一天。农民除了增加了收入,没有任何城市的幸福感,犯罪、安全、消防等等问题非常大,管理成本极高,城市化边推进边治理,也加大了城市化的成本。

  圈外农民在集体土地上自发生长出来的城市,在现有体制下难以生存发展。首先,整个制度并不接纳。法律规定圈内叫城,圈外叫村,农民并没有权力自建城市。第二,集体土地,只能长苞谷或自己搞乡镇企业,怎么能长城市,住宅楼无权建设,更遑论上市交易。第三,无论圈内圈外,都是在不符合规划的情况下长出来的,基础设施与城市两张皮,设施立项不批准,建设立项不批准,是法外经济,法外的城市化。第四,治理结构上也没有被当做城市对待。房子盖得再漂亮,身份仍然是农民,按照农村的治理结构治理,与城市无法对接。第五,村庄腐败,权力、资金、能力大的人多占,毫无公平可言。总体而言,这条农民自发的城市化模式,将城乡二元体制隔离表现得淋漓尽致,而且强化了这种隔离。

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