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铁路司法改革路径


  张泗汉

  铁路司法体制改革,是中央确定的重要司法改革任务。2011年新春刚过,铁路法院检察院的改制已悄然启动,各有关法院、检察院落实2010年12月中编办和两高三部联合签发的《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》,铁路司法体制改革步入实质推行阶段。目前,上海、北京、南宁、郑州等一批铁路法院、检察院,相继按照相关文件组织实施改制方案。

  这次改革,是从根上改,质上改,要把铁路法院、检察院从铁路企业中剥离出来,使之成为独立于铁路系统的专门法院,整体纳入国家司法体制。两院人员不再是铁路员工,集体纳入国家司法人员序列,物资、经费全部纳入地方,实行属地管理。这对于确保法检两院依法独立公正行使审判权、检察权,维护社会主义法治的统一和尊严,有着十分重要的意义。

  铁路司法改革经历了漫长历程。早在“文革”结束后,铁路司法随着司法体制的恢复而设立之初,其存废问题就存在争议。梳理这30多年来的争议和变迁,有助于为当下的改革厘清方向。

争议源头

  考虑到铁路是全国的大动脉,又具有运输的跨区域特点,1953年,中国借鉴苏联模式,成立了铁路运输法院,专门审理铁路沿线刑事案件。在机构序列上隶属司法部,并未归铁道部管辖。当时铁道部门还归军队管理。

  1954年宪法颁布,按照“一府两院”设置,人民政府和法院、检察院设立。又根据《人民法院组织法》规定,设立军事法院、铁路运输法院、水上运输法院等专门法院。铁路运输法院设立基层法院、中级法院两级,归铁路系统管理。

  1957年,在左倾思想干扰下,很多法律制度,包括律师制度都被取消。当年8月,国务院56次会议通过《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》,9月将已经建立的19个铁路法院撤销。这并非意识到铁路法院的独立和公正性问题,而是当时法律虚无主义思潮影响的结果。

  “文革”结束后,随着司法体制的恢复,1979年7月出台的《人民法院组织法》第二条规定,设立包括铁路运输法院在内的专门人民法院。1980年,司法部和铁道部根据《人民法院组织法》的规定,联合发出了《关于筹建各级铁路法院有关编制问题的通知》。1982年7月9日,“两高三部”(高法、高检、公安部、司法部、铁道部)发布《关于铁路运输法院、检察院办案中有关问题的联合通知》,建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。

  当时就有人对此提出异议,认为在铁路系统建立司法机构很不严肃,审判权的公正性受到影响,不符合法治原则。但是,这种反对意见还比较微弱,没有形成主流意见。当时正值严打,铁路作为治安重灾区需要重点整治,需要加强打击,反对建立铁路司法的意见没有占上风。

  恢复后的铁路法院在职能和机构序列归属方面有了较大变化,扩张了案件的管辖范围,增加了民事和经济审判功能。而原先的铁路法院只承办铁路沿线的刑事案件。此外,还增设了高级法院,由两级升为三级,使整个铁路法院系统在司法体系中的地位得到提升。

  这时的铁路法院和铁路检察院在业务上由“两高”进行指导,管辖权还是归铁道部,当时增设的铁路运输高级法院就设在铁道部。

  与此同时,1983年9月,六届全国人大常委会修改了《人民法院组织法》,删去了“专门人民法院包括:军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”(第二条第三款)的内容,将第二条第一款第二项中的“专门人民法院”修改为“军事等专门法院”。也就是说,铁路法院从此失去了设立的法律依据。

  这实际上反映了当时的争议。一方面,“严打”等需要加强了铁路司法的地位;另一方面,在修改法律的时候,又取消了设立铁路司法的明确依据。

  1987年,“两高”发布《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》,撤销了设在铁道部的铁路高级法院和铁路检察院。这是一个折中的方案。其背景是,有意见提出撤销全部铁路法院和检察院。当时讨论中提出分两步走,先撤高级法院和检察院,因此“两高”出台了这个通知。不过,这个“两步走”的意见没有见诸正式文件。后来并没有继续撤下去,而是保留了基层和中级两级铁路司法机构,这种格局一直沿袭至今。其中的主要阻力是,铁路部门不同意撤销。

  由此可见,铁路司法的存废一直存在争议。铁路司法的人财物都受制于铁路部门,几乎不可能保持独立审判,司法权力的部门化现象,受到很大非议。尽管阻力重重,但改制必须进行。阻力来自何方

  上世纪90年代初,全国人大、最高法院启动修改《人民法院组织法》时,就试图对包括铁路法院在内的专门法院进行改革。当时有主张保留的,有主张全部撤销的,还有主张保留一级的。

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