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协同治理:推开城乡结合部生态环境治理的大门


城乡结合部地处城市边缘,城市化之前,长期实行管理职责明确的单一的农村行政管理体制。城市化改变了以农为主的区域特征,产业非农化、居民身份非农化以及伴随土地征用而来的村转居制,生态环境呈现出动态的复杂性,有必要从政府、环保NGO、乡镇企业和当地居民为主要利益相关者进行分析,探讨城乡结合部生态环境协同治理的主要思路。.

  文/于水帖明

  城市化是一个国家由传统农村社会向现代城市社会发展的必然趋势,一般表现为城市中心巨大的人口压力、经济压力与住宅压力等剧增,亟需向周围地区迁移,直接吞蚀了城市附近的乡村土地与资源,出现了一个农村地区向城市转化的过渡地带,即城乡结合部。作为当代中国社会风险最为集中的区域之一,城乡结合部的环境、资源和生态正面临着前所未有的压力,集中体现在城市化快速推进与生态环境状况迅速恶化的并存。

  城市化的发展对政府在生态环境治理上提出了更高的挑战和要求。它不仅表现为量的激增,更表现为质的提升。由此,政府开始注重协同合作,努力构建以民众满意为导向的服务型政府,通过协同治理机制使不同利益相关主体相互之间的冲突得以调和,并采取联合行动以达到持续治理的过程。又由于城乡结合部生态环境呈现出动态的复杂性,从政府、环保NGO、乡镇企业和当地居民为主要利益相关者进行分析,探讨城乡结合部生态环境协同治理的主要思路,有助于正确处理好城市化过程中经济发展与生态环境保护的关系,实现经济较发达地区城乡结合部经济建设、社会管理和生态环境建设的可持续协调发展。

  利益相关者与城乡结合部生态环境协同治理的契合

  利益相关者的定义由1963年斯坦福研究院的学者首次提出。1984年,弗里曼( Freeman)对利益相关者下的定义是指那些能影响组织目标的实现或被组织目标的实现所影响的个人或群体。这个定义扩展了以往学者对利益相关者概念的界定,实际上也明确了单一主体的单个行动在现实的管理活动中难以取得最优的绩效。

  随着城市化进程加快和市场经济不断完善,我国已进入各种利益冲突并发的高峰期。任何一个具体的经济社会事物都可以成为一种利益,从中一群人滋生出利益诉求,并围绕这种利益诉求进行博弈。城乡结合部生态环境治理中利益相关者之间存在相互制约、相互影响的作用,并贯穿于城乡结合部生态环境治理始终。

  政府的治理角色

  中央和地方政府是城乡结合部生态环境治理的责任主体,政府存在的目的主要是提供公共服务与公共产品,为各种不同利益的实现提供途径。城乡结合部的特殊地理位置及其脆弱的生态环境现状,在面对开发与保护、眼前利益与长远利益等问题上,决定了城乡结合部生态治理必须依赖强有力的统一机构,政府则毫无疑问地充当起治理人的角色。一是要完善环境保护法律制度。政府可通过制定环境保护奖惩的规章制度及具体的操作程序规范乡镇企业或当地居民的行为,与环保部门签订环保协议,并实行一定比例的补贴或减免税收的优惠政策,以明确双方的具体职责和权利。二是建立一批高效的环保执法队伍。政府通过培养精干高效的执法人员,增加和提高监测设备技术。实行执法人员政绩考核,严格实行责任制,将城乡结合部环境治理纳入相关区县部门人员的绩效考核中,杜绝环境保护过程中出现的有法不依、执法不严现象。三是制订科学的生活基础设施建设计划。例如,为进一步规范城乡结合部生活垃圾的收集运输处置,地方政府财政部门和规划部门要加快城市垃圾处理场、垃圾中转站、公厕的规划,使环卫基础设施布局更趋合理,提高环卫保洁效率和质量。政府必须承担起保护环境和自然资源的责任,最终形成环境保护上下利益联动、协同应对的格局。

  环保NGO的服务角色

  环保NGO是在特定法律系统下,以协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人的形式存在,是不以营利为目的的非政府组织。20世纪80年代以来,在环境领域,由NGO支持的志愿者活动也非常活跃,成为可持续发展和环境保护领域公众参与的非常重要的形式。一方面,不断壮大的环保NGO力量为城乡结合部生态环境治理提供的服务有:向地方政府反映环保的意见、要求并提出建议,影响政策制定;提供志愿服务,普及环保知识,提供现实信息等;宣传法律、法规政策,发展文化教育,普及科技知识;对乡镇企业的环保行为施加监督作用;指导当地居民合理参与环境保护等。另一方面,环保NGO的生存和发展在可靠的法律保障和宽松的政策环境下;可以充分发挥其社会中介组织的积极性,全力发挥自我教育、自我管理、自我监督并监督政府和其他环境行为主体的职能。

  乡镇企业的整合角色

  乡镇企业是城乡结合部经济发展的重要动力,也是城乡结合部生态环境协同治理中不可或缺的责任主体。在城乡结合部利益日益分化与主体多元化的今天,乡镇企业在环境治理过程中承担着整合价值、技术、资源的角色。一方面乡镇企业能够把村庄中分散的人力资源、财力资源、物力资源、信息资源等有效地进行动员和组合,从而发挥这些资源进行环境治理的整体优势;另一方面乡镇企业也是组织,是由公众构成的利益组织。生态环境问题具有直接性、广泛性和复杂性,直接关系到企业组织内个人的利益,乡镇企业充当起维护集体利益的角色。

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