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中国民航业应对国际碳减排谈判三策


□ 邓梁春 世界自然基金会研究员

  中国政府和各主要利益相关方应当以更具积极和建设性的态度加入到谈判当中,促进达成对保护环境有效、经济上可行且权责公平的国际航空碳减排协议

  特约作者/邓梁春

  国际航空运输协会(IATA)于201 3年6月初在南非开普敦召开了第69届年会,应对气候变化是本次国际航协年会的热点议题。会议以“简单多数”方式通过了“实现航空碳中性增长(CNG2020)战略”决议》(下称决议),在航空公司行业协会层面确定了减排目标和相关措施。

  在会议闭幕式上,IATA理事长称,决议是本次年会的最大成果,并称“以压倒性优势通过的”决议是一项“历史性的协议”,“航空公司承诺与政府一起致力于在国际民航组织(ICAO)第38届大会上通过一个全球性的基于市场措施的协议”。该决议在国际民航组织三年一次的大会之前获得通过,将对未来民航减排谈判产生深远影响。

  气候变化决议在激烈争论中通过

  会议所提出的2020年碳中性增长目标,由于未考虑到发展中国家与发达国家在减排问题上所应承担的“共同但有区别的责任”及各自能力的原则,遭到中国国际航空公司、印度航空公司等发展中国家航空公司的强烈反对。在白热化争论陷入胶着的局面下,大会主席最终以“简单多数”会议规则通过了决议,但现场投票中的四票反对、两票弃权及中国国际航空公司要求大会主席将其反对意见记录在案,使得争论延伸到了会场外。

  决议内容概述

  决议分为序言、正文及附录三部分。其中,序言共九段,主要内容是三个事实陈述、一个观点承认、一个工作回忆、一个政策重申、三个立场强调。序言部分主要陈述航空减排的背景与行业立场,回顾了行业于2010年已经设定的减排目标及四大支柱性行动,重申政府提供激励机制的重要性。正文共三段,旨在呼吁各国政府承认航空业已有行动,制定一揽子解决方案,尤其提出市场机制措施在弥合中期减排差距方面的必要补充作用,强烈要求推出单一的以碳排放抵消方式为基础的全球市场机制,而非拼凑式的多个单边或区域性机制的组合。附录共七段,构建了界定CNG2020战略下各航空公司责任的主要原则,尤其是初步搭建起市场减排机制下各操作层面的设计细节,基本上已经系统性地提出了航空减排方案,拟实现航空减排的闭环管理。IATA决议对于“谁减排”“减排多少”及“如何减排”三个主要问题都作了一个完整的规划,这是民航业首次提出全面的减排方案,意义重大。

  对中国民航业参与相关谈判的建议

  IATA决议很可能会预设未来国际航空减排的谈判方向,对国际民航组织的工作进程亦会造成影响。ICAO于去年11月成立了国际航空与气候变化高级别小组(HGCC),然而,在过去七个月围绕市场减排机制的讨论却没有取得实质性进展。目前,该议题的磋商已经重新回到理事会成员国的层面。由于ICAO谈判步履艰难,虽然IATA决议仅供各国政府参考,行业层面达成的共识一定程度上已经成为国际民航组织相关讨论的“风向标”。

  围绕目前缓慢而胶着的谈判进展和召开在即的ICAO第38届大会,世界自然基金会认为,中国政府和各主要利益相关方应当以更具积极和建设性的态度加入到谈判当中,促进大会达成对保护环境有效、经济上可行且权责公平的国际航空碳减排协议。

  第一,中国民航业应从战略高度认识国际航空碳减排的制度构建。民航领域构建碳减排国际协议涉及中国民航业的中长期发展。中国民航业国际航空业务很可能在2020年以后还将有大规模、高速度的增长。特别是高铁的发展,使得中国民航企业在国内中短途航线上的优势消失,迫使运力调整到国际航线,未来国际航线运输量将保持继续增长的态势。该决议确定以2018年至2020年数据设定排放基线,对快速增长的航空运输企业实行减排责任调整,但是,调整方法不大可能从根本上保障这些企业的利益;加之欧盟碳排放交易体系(ETS)纳入国际航空,有可能经过适度调整后在明年适时启动,将会使得中国航空公司在中长期面临不公平竞争,国际航线发展空间被压缩。

  另外,国际航空碳减排协议还涉及中国应对气候变化国际谈判的整体战略。国际航空碳减排固然有其行业特性,但是,国际法发展过程中行业层面的制度构建一定程度上将会影响到国际制度发展的全局,IATA减排决议的出台在一定程度上将引领国际民航组织和《联合国气候变化框架公约》下行业议题的未来走向。由此,中国民航当局及航空公司不应满足于近年来国内航空市场蓬勃发展而忽视长远的发展权益,应当摈弃短期视角和局部思维,在战略层面重视企业和国家在可持续发展上的长远利益和全局利益,投入力量、稳定队伍,积极参与国际民航组织和《联合国气候变化框架公约》民航减排谈判。

  第二,在战略和技术层面探索如何反映“共同但有区别的责任”原则。

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