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责任决定效果——预算问责的问题与完善


□ 杨海坤,皋华萍

问责机制的完善,是预算约束得以实现的必要条件;没有问责的跟进,即使公开也最多只能引起“茶杯里的风暴”

  财新《中国改革》 特约作者 杨海坤 皋华萍

  2011年6月27日,国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告了中央部门单位2010年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果。在对54个中央部门(延伸审计467个所属单位)的审计发现,82个所属单位采取截留收入、虚列开支等方式,套取和私存私放资金4.14亿元,主要用于发放奖金、补贴等。其实,自2003年时任国家审计署审计长的李金华掀起“审计风暴”以来,诸多部委和机构即陷于屡犯屡审、屡审屡犯的怪圈不能自拔。究其原因,问责不到位是根源之一。

  2011年5月初,国务院研究决定,要求公开部门预算和公开出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公经费”和行政经费支出情况,又一次引起人们热烈期待。但热烈期待中也存在隐忧:没有问责的跟进,即使公开也最多只能引起“茶杯里的风暴”。因为,问责机制的完善,是预算约束得以实现的必要条件。

  预算问责的法理基础

  政府问责制是随着西方政治文明经济文明的进步和政府管理职能的不断扩大而兴起和逐步发展起来的。所谓问责制,简单地说就是责任追究制,根据宪法和法律,政府及其公务员必须承担应由其承担的责任,包括道义责任、政治责任和法律责任。问责制是民主政治的一个组成部分。

  在现代社会,政府的主要职能之一就是向国民提供市场不能提供的基本公共产品和服务,财政则是政府履行职能的物质基础。政府预算作为财政的主要载体和核心内容,也由此被赋予了重要的使命——它不仅是贯彻政府宏观经济政策的工具,而且承担着安排基本公共产品与服务供给的不可推卸的责任,涉及国计民生,关系到最广泛的公共利益。在西方,它被通俗地形容为“贴着价格标签的政策目标”。

  预算作为政府在一定时期内筹集所需资金以及如何使用这些资金的计划,一经法定程序审核批准,即具有法律效力,必须严格执行,非经法定程序不得变更。

  基于人民主权原则和财政民主原则,政府必须在权力机关的监督下合法、合理地理财、用财。这已经成为所有现代民主制国家的基本制度。中国自1949年后,从《共同纲领》到1954年宪法及以后的历次宪法修正,预算制度都被规定其中;组织法中也都规定了权力机关的预算监督权和政府的预算执行权。另外,《预算法》《审计法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》以及一些行政法规还对预算制度作出了具体规定。

  政府的预算编制权和预算执行权从性质上看,体现为人民赋予政府的权力。由于权力自身具有自我扩张的特点,人民在赋予权力的同时,还必须用法律来规范权力,以责任来约束权力。H·法约尔曾在《工业管理和一般管理》一书中提出,“责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充,凡权力行使的地方就有责任”。预算问责的现状

  在现代社会,政府问责体系主要可以分为政治问责、行政问责和法律问责。在预算领域,我国目前的问责机制主要存在以下缺陷:

  第一,人大机制不健全,政治问责几成空谈。

  政治问责的对象,在西方,主要是政务官。在中国,主要是人大选举产生和人大常委会任命的官员。政治问责的主体是行政部门外部的重要群体,其中权力机关是现代政治问责中最重要的主体。

  我国现行的《审计法》《预算法》《监督法》虽然都规定了人大对各级预算的监督权力,但在实践中,人大启动的问责制几乎没有。“审计部门报告什么,人大听什么”的状况一直存在,虽然此前的十一届全国人大常委会第十五次会议上,人大常委们就2009年中央决算报告对相关行政官员进行了询问,但这样的询问,距离问责还非常遥远。

  2007年实施的《监督法》第二十条规定:“常务委员会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议”,但自该法实施以来,面对一次次审计风暴,人大常委会从没有对审计报告表过态,做过任何决议。另外,针对预算领域“问题年年被揭露,违法势头未见明显好转”的状况,从来没有一个行政首长因此受到问责。正如已故的蔡定剑教授所说:“我们现在有因为矿难、维稳而受到问责的官员,但还没有看到因为滥用政府预算资金而受到惩罚的官员,用钱是国家最大的问题,反而没有问责机制,着实令人不可思议。”

  第二,责任体系不完善,法律问责不到位。

  法律问责是来自公共行政之外的法律行为主体,要求公共部门及其人员遵守法律并承担法律责任。其中的问责主体既可以是法院这样直接的法律执行机构,也可以是依照法律所成立的监督机构和关注法律执行情况的维权团体,如审计部门等。

  《预算法》中的“法律责任”的规定极其不足,法律责任条款仅见于第七十三、七十四、七十五条规定。

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