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我国地方政府投资项目管理的制度约束及管理模式创新研究


□ 闫彦明 李桂花

  摘 要:转型期我国地方政府投资行为受到传统计划经济体制惯性因素的诸多影响。为完善政府投资管理制度,迫切需要探索引入新的模式和机制,以改进地方政府投资管理制度,通过模式创新以突破传统体制的制度约束,优化地方政府投资项目管理制度、提高政府投资项目管理效率。
  关键词:地方政府;投资项目;制度约束;管理模式;创新
  中图分类号:F123.7 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)02-0038-06
  
  改革开放30年来,随着我国经济、社会双重转型的不断推进,社会主义市场经济取得了突飞猛进的发展,政府管理体制也在探索中前行。但传统计划经济体制的惯性因素依然制约着经济的集约化发展,这在政府投资领域表现得最为突出。如普遍存在投资冲动、项目管理程序不科学、投资规模超预算、审批周期较长等诸多问题。如何有效突破来自传统制度方面的约束,对此问题的研究将有助于完善政府投资管理制度的改革。
  
  一、转型期地方政府投资项目管理过程中的制度约束及其影响
  
  目前我国地方政府投资项目管理已经初步建立了包括建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务等在内的管理体系,但是在地方政府具体操作和执行环节中的效果却差强人意。地方政府投资管理体制中还存在较为明显的制度约束,具体表现在:
  (一)政府职能转型过程中的路径依赖
  1、“有形之手”的强大惯性,抑制了市场机制的发挥。“精简、统一、效能”是我国行政机构改革的方向。从政府职能转型的情况来看,目标是要彻底实行“政企分开”,充分发挥政府对经济的宏观调控职能,政府管理从单一的行政手段转向以综合运用经济、法律手段为主,辅之以必要的行政手段。但从现实情况看,特别是在地方政府投资管理领域,问题较为突出。在投资领域,政府应投资于公共物品的范围,即在“市场失灵”的领域发挥政府的职能。对经济活动中绝大部分的盈利性、经营性物品应当是由市场机制发挥作用,并主要靠民间资本投资与建设。但是在大政府主导经济发展的制度环境下,不少本应由市场机制全部或部分地发挥作用的地方,也存在由财政埋单的情况,造成了财政负担过重的结果。同时,政府支出结构的不合理,也必然在某些领域产生政府投资对民间投资的“挤出效应”,不利于宏观经济和相关行业的健康发展(注:闫彦明:《转型期中国政府与市场有效协调的制度分析》,《求实》2002年第10期。。
  2、缺乏“协同”,制约了政府投资项目管理效率的提高。“条块分割”是我国大政府模式下行政管理体制的特征之一,同时也因为部门、区域间有关部门缺乏协同而形成了对政府投资管理效率的制度约束。其突出表现:一是区域分割与地方保护盛行,阻碍了政府资源及政府调控下的市场资源的高效率配置;二是行政审批环节过多,导致部门间职能重叠、审批效率低及投资周期过长;三是政府部门“各自为政”,彼此之间缺乏有效协调,影响信息资源共享,等等。
  在这种制度约束下,政府开展项目投资的效率大打折扣。一是涉及到不同层级政府的重大项目,程序较为繁琐,基本上都要涉及发展与改革委员会、财政、建设与交通委员会、卫生、审计等多个部门的审核,再经地方政府领导同意,然后报上级政府审批,之后逐步落实。这个过程周期较长,审批项目投资效率低下。二是不少项目的立项过程涉及多个部门,需要跨部门决策。目前还没有一个部门能够发挥整体的协调功能,导致多头管理,难以开展有效管理。三是大多数地方政府缺乏跨部门的信息管理系统,这导致政府各职能部门之间的信息不能有效共享、沟通效率低下。四是在地方保护的情况下,地区之间在投资项目、资金等方面也缺乏有效整合,导致重复建设。
  3、制度变革的路径依赖在很大程度上影响到地方政府部门投资项目管理的科学化、程序化、规范化。受转型期制度变革中路径依赖因素的影响,在投资项目管理过程中,政府行为还具有明显的粗放式特征。例如,在整个管理环节中存在“三重、三轻”的现象:重审批、轻监管,重事前、轻事后,重定性、轻量化。同时,粗放式的项目管理也常常导致决策程序不规范、主观性强、领导拍板定项目、合同管理不够严格、缺乏合理的项目计划与储备制等诸多问题。
  (二)制度的实施问题:软约束与片面激励
  为促进我国地方政府投资决策的制度化、规范化、民主化,我国已制订了相应的制度和规则。例如1996年国家计委曾颁发《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》,2004年国务院颁发了《国务院关于投资体制改革的决定》,这些政策出台后对于我国投资体制改革产生了很大的影响。但是在各级地方政府的实施过程中,效果却不尽理想。问题在于,政府在项目投资过程中缺乏必要的责任约束机制。一是在政绩目标主导下,主管领导往往偏好形象工程、面子工程,而缺乏对投资项目经济、社会影响的论证;二是在政府换届制度的影响下,继任者与前任领导的投资项目偏好往往存在一定差异,这导致投资领域的更替,从而使许多项目投资都缺乏连续性;三是在投资项目及预算获得政府主管部门立项、审批后,项目业主和代建单位往往越位,提出变更设计、扩大规模、提高标准等要求,使项目很可能变为 “三超”工程,并最终成为各方牟利的载体;四是在缺乏项目主管部门责任考核、约束的情况下,容易滋生项目业主、代建单位、甚至参与项目评估的中介机构等向主管部门进行的寻租行为。
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