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公共政策的国家产出:质量与绩效


□ 秦德君

  摘要:作为公共产品的公共政策是国家的重要产出,也是公共管理绩效和执政绩效的重要变量。在成本-收益上,政策质量决定着运行成本、交易成本和不同的社会损耗。质量不高的公共政策,不仅自身政策损耗大,而且严重影响公共管理绩效和执政绩效。考量公共政策系统与外部环境的输入——输出过程,在政策分析中推行绩效评估,按照公共绩效最大化要求,优化政策创制和设计的技术与流程,已是公共政策国家产出当中一个无可规避的重大问题。
  关键词:政策成本与收益;国家产出;公共绩效测量;政策技术与流程
  中图分类号:D0文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)03-0043-11
  作者简介:秦德君,中共上海市委政治文明办公室社会处处长 (上海 200030)
  
  一、政策质量深度影响执政绩效
  
  公共政策(public policy)是政府用来影响我们生活的一种方式①。对于一个执政体系来说,公共政策无疑是十分重要的。它不仅是执政主体手中强有力的工具,也是实现执政绩效的重要变量。在执政能力建设中,要重视对于公共政策产出和绩效的研究。
  列宁曾指出:“应当记住:一个政治领导者不仅要对他自己的政策负责,而且要对所领导的做的事情负责。”②毛泽东曾指出:“政策和策略是党的生命,各级领导同志务必充分注意,万万不可粗心大意。”③政策之要义,此是谓也。在属性上,公共政策是政府提供的一种公共产品,它始于某种政治要求,输入政治系统,经过综合和制作,然后输出,即成为具体政策;在特质上,公共政策介于法律和决定之间,是政治过程形成的目标。它反映了各个利益集团博弈协调的社会结果,也反映了领导层为获取某种社会结果而采拟的手段。
  政策质量是公共政策的生命。在成本-收益上,几乎所有质量不高的政策,其运行成本、交易成本或社会损耗都极高。重要的是,质量不高的公共政策,由于其社会认同度低而增加政策损耗,从而影响公共行政和公共管理的质量,降低执政绩效,甚至危及公共权威的合法性基础。它既浪费大量的政策资源(拍脑袋的政策由于缺乏现实内在依据,必然朝令夕改,折腾社会),又使政策的制定机构和执行机构因正义、伦理等问题而造成信任衰减。
  如果一项公共政策的质量得不到保证,那么,这项政策就不具备出台的条件。2006年上半年,法国一项政策的出台引起轩然大波。全法连续爆发大规模游行示威,要求政府撤回CRE法案(《首次雇用合同》)①。这项法案是德维尔潘就任总理后,为鼓励企业大胆雇用年轻人,缓解法国青年社群高达22.8%的失业率而推出的政策措施。但大学生和工会则认为,这一法案使企业主可以随意解雇员工,员工将生活在被炒鱿鱼的恐惧中而不敢维权。在强大的社会压力下,政府方面表示愿意“修正”,但法国民众不依不饶,坚决要求“撤回法案”。尽管法国总统希拉克出面发表电视讲话,提出折衷意见(颁布法案但“暂不生效”),但民众抗议活动仍然风起云涌。最后,法国政府不得不撤销这一法案,CRE法案终于死亡。
  德维尔潘的本意是希望通过降低失业率为自己2007年参选总统加分,但这项就业政策却使德氏成为众矢之的,其民意支持率降至最低点。这项政策的废止,令德维尔潘执政形象和行政权威严重受损,实际上决定着德维尔潘2007年总统参选的前景。在政策分析上,至少存在以下问题:
  第一,政策预期不足。政策着力点旨在为年轻群体创造“更多就业机会”,本来应该是深得民心的,但却遭到人们空前的强烈反对,以至于法国领导层对民众情绪颇为“不理解”。政策制定者与被法国政府视为“政策受益者”的民众之间,存在着巨大盲点。
  第二,就技术层面看,新政策与老政策存在“对冲”,容易引起摩擦。CRE法案是在2005年8月实施的《新雇用合同》基础上提出的,当时这一政策在全法国创造了35.5万个就业岗位,而新政策与老政策之间存在结构上的不对称。
  第三,再往深处说,在社会心理上,法国社会在改革成本分摊问题上存在着巨大分岐。当“安逸”成为法国社会主流思想时,任何让民众感到不安逸的事物都将遭到敌视。法国年轻人认为,父辈们享受了多年的社会福利后使政府财政赤字增加,自己却面临更为严峻的竞争压力,因此不允许再动“年轻人的奶酪”。至少,推行这一政策的社会时机尚未到来。
  第四,法国是“公民社会”,公民精神十分充沛,任何公共政策必须与之相匹配。政府领导人一方面要对长远影响法国竞争力的机制进行改革,一方面要为不断新增的就业群体创造新的岗位。然而德维尔潘政府在推出这一政策前,未与社会各界特别是工会沟通协调,急于求成,同时低估了工会和反对党的力量;终于使一项新出台政策死亡,并支付了极大的政治和信誉成本,成为公共政策国家产出“悲剧”的经典案例。
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