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农村社会政策的改革与创新


□ 李迎生 张朝雄

  [关键词]农村;社会政策;社会建设;改革与创新
  [摘 要]农村社会政策建设不仅为农村社会建设提供制度基础,而且是农村社会建设的重点内容和重要途径。改革与创新农村社会政策体系,使之与农村社会建设乃至整体的社会建设相配套,是现阶段农村社会建设的战略重点之一。本文基于社会政策的基本学理,试图从横向、纵向和过程三个维度全面、系统地分析农村社会政策建设的现状和问题,并就全面推进农村社会政策体系的改革与创新提出了初步看法。
  [中图分类号]C912.82
  [文献标识码] A
  [文章编号]0257-2826(2008)01-0018-06
  
  一、农村社会政策建设对当前我国社会建设的意义
  
  首先,农村社会政策建设是当前我国社会建设的重点内容。在党的十七大报告的第八章“加快推进以改善民生为重点的社会建设”中,胡锦涛同志明确指出:“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。”[1](P37)接下来他论述了现阶段我国社会建设的六大重点,即优先发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度及完善社会管理,所有这些方面基本都属于社会政策的内容。
  固然,上述这六个方面的社会建设是在一般或全国层面上提出来的,但就城乡比较而言,农村在所有这六大方面都与城市存在着巨大的差距和不足。国家统计局根据新农村建设的总体要求确定了26项综合评价指标及其标准。总的来看,2004年新农村建设的综合实现程度为56.3%。而分单项指标看,农村合作医疗覆盖率、农村养老覆盖率、农民人均可支配收入、农村贫困人口发生率等指标的实现程度较低,分别只有25%、13.5%、43.9%和17.6%。[2]上述指标都与社会政策建设不足直接相关。到2007年上半年,我国农村需要帮扶的人口还在1亿左右,其中绝对贫困人口是2 148万,低收入人口还有3 550万。[3]因此,加快出台、实施针对农村的各项社会政策,是当前我国社会建设的重点。
  其次,农村社会政策建设为农村社会建设提供制度前提。农村社会政策(和“农民社会政策”基本同义)即国家和政府制定的旨在维护农民基本权益以实现社会公正的各种正式规范的总和,主要包括针对农民的养老保障制度,医疗卫生服务政策,社会救助制度,扶贫政策,教育政策,住房政策,老年、妇女、儿童福利政策,社区服务政策等。正如政治建设、经济建设、文化建设需要相应的制度(政策)支撑一样,社会建设也需要相应的制度(政策)支撑。当前我国农村社会建设比较薄弱,农民的民生问题比较突出,影响和制约了整体层面的社会建设,关键在于农村社会政策建设的滞后。因此,加快农村社会政策建设,对于推进农村社会建设乃至整体的社会建设,至关重要。
  再次,农村社会政策建设是农村社会建设的重要途径。当前我国民生问题比较突出,农民民生问题更是其中的焦点。收入低、就医难、升学难、就业难、保障难等仍是摆在亿万农民面前的几大难题。导致民生问题比较突出的根源是社会资源配置不公,市场经济取向改革的必然结果是优胜劣汰——社会强势群体在市场化改革过程中不仅由于自身所具有的各方面优势使其享有种种实惠,而且通过种种手段有时甚至是不择手段向社会普通民众转嫁各种社会风险,使后者成为社会转型代价的主要支付者。[4](P35)而国家(政府)的宏观调控不力、社会代价补偿体系建设滞后,更加剧了社会的两极分化和普通民众特别是农民民生的艰难。
  社会政策究其实质是一种再分配手段,是一种国家(政府)出台和实施的社会代价补偿体系,它以社会公正作为其理念基础和奋斗目标。在市场经济条件下,初次分配虽然也要讲究公平,但在实际上很难实现公平的情况下,再分配就应当将实现公平置于更加突出的地位并不懈追求。推进农村社会政策建设,将成为实现社会资源朝着兼顾城乡的合理配置、缓解乃至解决农民民生问题、实现农村社会建设目标的重要途径。
  
  二、农村社会政策建设现状的三维视角分析
  
  (一)社会政策分析的三维视角
  社会政策是一个相对独立与完整的系统,[5]分析社会政策系统可以从纵向、横向和过程的三维视角出发(参见图1)。
  农村社会政策的改革与创新图片1
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