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铁路体制改革下一步


  张文魁

  最近,随着刘志军因为腐败问题接受调查,关于铁路体制改革的话题再次升温。一些评论人士认为,刘志军就任部长之后搁置了铁路改革议程,刘志军的去职应该是铁路改革的新契机。不过,如果对铁路改革的复杂性缺乏应有认识、对铁路改革的思路缺乏深入讨论、对铁路改革的推进缺乏坚强魄力,铁道部的人事更迭并不一定导致铁路体制的实质性改革。

铁路改革缘何搁置

  中国是一个处于工业化和城市化进程中的大国,铁路的重要性其实并没有为很多人所认识,许多人只是看到了铁路作为可选择的多种交通运输方式之一的一面,没有看到其他方面,因而对现在发展迅速的高铁也存在过度的质疑。

  英国工业革命的兴起和快速的技术进步,与铁路的发展有着极大联系;美国在南北战争之后30年里的铁路狂潮席卷美国大陆,铁路里程增长了二三十万公里,对美国的钢铁业和装备业以及整个制造业迅速崛起成为全球最强具有关键性作用,也有力地推动了美国迈向世界第一强国。有趣的是,中国的辛亥革命与铁路也有着直接联系,因为铁路到底应该由国家经营,还是由外资经营或者民间经营,当时引发了激烈争端。这说明,铁路不但涉及基础设施、制造业发展、技术革命等问题,还涉及经营权、投资融资、资本市场等问题。

  中国铁路系统长期实行国家垄断经营、垂直领导、半军事化管理的体制。不可否认,这种体制的形成具有一定的客观基础,并不能完全理解为仅仅是有人想形成垄断、维持垄断。这个客观基础就是铁路存在一定程度的自然垄断性。之所以说是一定程度,在经济学上,就是说成本在一定条件下具有次可加性,但是,当条件改变时,自然垄断性就弱化了。随着时代的发展,完全可以说铁路的自然垄断性大大弱化了,所以,推进铁路体制改革越来越具有可行性。

  传统铁路体制的好处是协调性比较强。假设计划经济的大体制真站得住脚的话,这种铁路体制还是符合大体制要求的。但是,中国实行市场经济以来,这种铁路体制的弊端尽显了。不说经营效率问题和内部腐败问题,仅就行业规模和发展速度来讲,铁路远远落后于公路、航空、水运等其他运输部门,更是远远不能满足中国迅速膨胀的客运和货运需求。完全可以说,铁路系统是中国计划经济的最后几个堡垒之一。

  其实,这种铁路体制的弊病,早在20多年前就被认识到了。当时也有一些局部的改革尝试,如设立广深铁路公司等。十几年前,对铁路体制实施系统改革就纳入了高层的视野,不过,由于种种原因一再耽搁。本世纪初,铁路体制改革一度纳入决策日程,但由于改革太复杂,对方案本身也难以形成共识,还是搁置下来了。改革并无完美方案

  下一步要启动铁路体制改革,最重要的还是要明确改革方向,并在此基础上制定路线图,而不是过分纠缠于具体方案。根据本人过去参与有关方案设计与讨论的经验,没有瑕疵的完美方案是不存在的,即使在国际上也找不到。纠缠于具体方案,永远都能找到改革的缺陷和不改革的好处,结果只能是改革无限期拖延下去。

  在全球范围内,几乎所有的铁路体制模式都遭受着严厉批评。最具有代表性的体制有三种:美国的平行线竞争模式,欧洲的网运分离模式,以及日本的分区域的一体化公司模式。平行线竞争模式的最大好处是有竞争,竞争能促进铁路大发展,促进铁路运输供给的快速增长,并且有利于提高效率和降低运价。美国的平行线竞争模式与私人投资运营是紧密联系在一起的,所以,能够打破政府垄断、促使政府放松管制。但是,平行线竞争模式最为诟病之处就是缺乏规划和协调,不但铁路建设一哄而上造成恶性竞争和资源浪费,而且,运营当中也是各管一段,难以实现互联互通。

  欧洲的网运分离模式比较好地解决了美国平行线竞争模式存在的严重问题,但是,其路网由政府垄断经营,导致路网运营效率低下,并且长期得不到发展和升级,实际上抑制了铁路发展、排斥了私人资本的进入。运输业务尽管名义上是放开的,可以竞争,但是也受到路网垄断的严重制约,实际上并不具有很强的开放性和竞争性,其效率不彰经常受到批评。欧洲网运分离模式的确立与欧洲小国林立有很大关系,在网运分离的基础上实际路网的一体化就比较好地解决了互联互通问题。另外,这种模式对于政府保障铁路的普遍性服务具有很大的作用。

  不过,需要指出的是,哪些基础设施和基础产业需要纳入政府提供普遍性服务的范畴,在全球有很大争议,与各个国家政府的政治倾向、财政能力以及社会习惯都有很大关系,公益性服务并不必然成为选择铁路体制模式的关键制约因素。

  日本的分区域的一体化公司模式是在日本国铁曾经一统天下的基础上形成的,也就是说,日本的几大区域性网运一体化的铁路公司是由原来覆盖全国的国铁公司分拆形成的,这是改革路径以来形成的结果。日本模式由于在一个区域内是一体化经营的,所以,区域内不存在路网和运营公司之间的摩擦问题,避免了巨大的协调成本,使路网和运输之间无缝对接,给客户带来了很大的便利。不过,由于在区域内不存在竞争,日本的铁路系统也比较僵化。日本国土面积不大,竟然将铁路系统分割为若干个区域公司,各自可以独立运营,与日本人口分布有很大关系。事实上,日本有几家区域公司人口稀少,运量不大,与其他区域公司之间不存在复杂的互联互通问题。

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