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市场经济法治化


□ 黄海峰

  中国的经济改革,取得了巨大的成就,但是,也存在诸多问题,其中重要问题就是法制不健全与人们的法律意识淡薄,如执法不严的问题。我这些年研究德国的循环经济,我认为,中国不妨学一学德国,建立一整套的环境保护法,并且严格按照法律行事,不容许地方保护主义和利益集团无视法律。
  “二战”留给德国的不仅是废墟,而且伴随严重的环境污染。一直到重建后的五六十年代,尤其是人口密集的居住区和工业区,如鲁尔河谷、萨尔等地区。但直到七十年代,德国才开始启动一个较全面的“环境规划方案”,审议通过了一系列环境政策法案,如《废弃物处理法》、《联邦污染物排放控制法》。其中《废弃物处理法》在循环经济实践道路上开启了历史先河。德国一九九一年通过的《包装条例》,成为首部按照“资源—产品—再生资源”的物质循环思路,要求生产者负责废弃物回收和利用的法律,该法随后成为欧盟制定包装标准的重要依据,从此掀起了包装废弃物再生利用的革命。德国率先建立了以“绿点”为标识的双向回收再利用系统(DSD)。一九九四年颁布、一九九六年实施的《循环经济与废弃物法》,成为目前德国发展循环经济的指导性大法,使得循环经济与企业发展和民众生活休戚相关。
  该法首先引入了废弃物生产者的概念,确立了污染者付费原则和生产者责任制,扩大了接收者范围,从而产生了新的义务以及新的义务分配,该法还将废弃物划分为利用型废弃物和清除型废弃物,利用型废弃物是指可以再利用和再使用的废弃物;清除型废弃物,是指已经无法再利用,要被清除的废弃物。德国的废弃物经济就始于家庭生活垃圾的处理,后逐步扩展至生产和消费领域。根据污染者付费原则,污染者首先应承担废弃物回收、分类、利用和清除的义务,在依法免除该项义务的情况下,有义务支付他人代其履行这些义务的费用。其废弃物处置政策主要有避免废弃物的产生、产生废弃物后通过循环最大限度地再利用以及对不能被再利用的废弃物进行环保处置。此外,德国为了提高资源和能源的使用效率,德国颁布了《可再生能源法》,以此促进清洁技术的推广,实现生产全过程控制。目前,德国对废弃物总量的65%实行了再利用,每年可以得到一百二十万吨二次燃料。德国拥有先进的废弃物分类和回收技术,政府计划最迟于二○二○年完全取缔垃圾填埋方式。届时,所有的垃圾都必须经过物质和能量方面的预处理和重复利用。德国的无害化处理技术、资源循环利用技术、再生能源利用技术、废旧电器回收综合利用技术、生物技术、零排放技术等的研发应用使德国在这一领域保持世界领先地位。
  回过头看,德国的环境保护大致经历了四个阶段:一、全民动员阶段。每个公民必须遵守“谁污染谁赔偿”的原则。二是环境政策的起步阶段。一九七○年,德国实施了紧急行动方案,于次年公布了第一个较为全面的《环境规划方案》。在环境规划方案正式通过前,德国政府对相关组织机构进行改组,即把原隶属于德国卫生部的水利部、大气污染管理部、噪音控制司划归内务部直接管辖。一九七二年修订《德国基本法》,赋予政府在环境政策领域更多的权力,成立环境问题专家理事会、环境委员会等公共机构。三是环境政策的转型阶段,国家战略从经济发展优先逐步向经济与环境相协调发展转变。一九七四年到一九七八年,德国经济遭受到石油危机和经济持续萧条的巨大冲击。环境保护受到贸易联合会和劳工联盟组织的强烈抵制,早期环境保护领域的优势被削弱。八十年代末期,德国的环境保护运动是以公众行动和环保组织网络为特征,这些民间组织是出于对德国政府处置环保问题的放任态度不满而产生的。而切尔诺贝利核事故和“森林死亡”事件,进一步促使环境保护激进主义人士加入已有的、或成立新的非政府环境保护组织和生态主义政党。这些努力时至今日仍发挥着重要的作用,其政治影响力不容忽视,如德国绿党的崛起,环境、自然资源保护和核安全部的正式成立等。到九十年代末期,德国通过颁布一系列法律,采取一系列措施,实现了经济发展模式的转变、产业结构的调整、生产工艺技术水平的提高、能源结构的转变、能源效率的提高以及污染防治技术和政策的创新,逐步解决了工业化过程中的大气污染、水污染等问题。四是环境政策的逐步实施阶段,上世纪末,德国政府先后出台了许多新的能源政策和环境政策,旨在促进经济与环境的和谐发展。一度,德国环保政策受到德国统一的影响,但是仍然取得了令人瞩目的关键性成果,德国《可再生能源法》后来的生效,也积极推动《京都议定书》的签署。
  此外,在废弃物管理领域中,《循环经济与废弃物处理法》的顺利通过标志着循环经济立法取得了实质性的进展。从一九九八年开始,德国红绿两党联合执政,鉴于德国持续低迷的经济发展形势,联合政党花大力气推进环境保护,并以“生态现代化”作为其环保政策的目标。这一时期环境政策,核心在于提高资源利用效率和开发可再生能源技术,从而推进可持续发展进程,并创造了许多成功利用可再生能源的经典案例。欧盟法律在废弃物利用方面明确提出了“引入内部市场”概念,德国政府采取了一系列直接或间接的环境政策手段,其废弃物分类回收、循环利用受市场机制的支配,循环经济的发展促使废弃物市场的形成,其中废弃物市场主要由处置服务市场、利用服务市场和回收服务市场组成,其中生产者和消费者作为活动的主体。
  综上所述,给我们的启发是,一是各项法律措施必须配套,包括政府机构和产业结构的调整。二是有法必依,谁污染谁赔偿。
  
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摘自:读书 2008年第01期  
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