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政策工具理论的兴起及其在中国的发展


摘 要:政策工具已经成为公共管理和政策科学的重要研究领域,其研究内容主要集中在政策工具的分类、选择和评价等方面,其应用范围涉及财政金融、环境保护、农业政策、就业和社会保障等多个领域。政策工具理论的引入使公共管理研究能够更好地落实到具体操作和政策执行层面,更加注重在政府、市场与社会等多种主体互动的背景下,通过比较分析选择适当的工具来实现政策目标。对于这一理论,我国尚处于引进分析框架的阶段,虽然已有部分实证研究,但仍需结合国内具体的经济社会基础、体制环境和政策背景等因素对此理论作进一步的本土化。
  关键词:政策工具;理论;应用;中国
  中图分类号:D035;C934 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2010)04-0013-07
  
  作者简介:
  黄红华,浙江工商大学公共管理学院副教授、管理学博士 (浙江 杭州 310018)
  
  无论是学术界还是实践界,在公共行政学还是政策科学领域,政策工具理论都以其强大的解释力和广泛的应用性获得了普遍关注,甚至与“政府改革与治理”、“公共政策的理论与实践”以及“公共组织理论”一道,被学者列为中国公共管理理论亟待研究的四个重点领域①。
  那么,这一理论的总体研究状况如何,其研究内容和理论价值究竟怎样,能够在哪些方面适用,它在中国的发展和应用的前景如何,对这些问题进行研究将有利于在行政体制改革和我国进入“社会政策时代”的背景下提高我国公共管理水平,改善公共政策的执行效果。
  
  一、国外政策工具研究的总体状况
  
  政策工具研究在经济学领域曾经长期盛行,诸如工资和价格政策以及社会保险福利水平均被看作是一些取得某些宏观经济效果的政策工具,货币、财政、税收也是经常使用的工具。然而,在公共管理学界,政策工具研究受到重视却是近三十年的事情。
  从公共管理学的发展脉络来看,前期公共行政时期处于政党分赃和庇护人制度之下,政治与行政没有明显的界限,行政手段从无受到重视;传统公共行政时期主张政治-行政二分并建立和发展了官僚制,则为行政手段的探索提供了可能的制度环境;新公共行政时期除了更加注重民主、参与、公平和响应等价值理念外,更重要的是促成了公共政策科学的生发,从而为政策工具的研究提供了学科基础。此后,政府组织对于实践知识需求的日益增长、政策实施问题的日益复杂以及人们对政策失灵很大程度上与政策工具相关的认识,催生了人们对政策工具的研究。特别是20世纪80年代以来,伴随着西方对福利国家失败和政府工作低效的检讨以及随之而来的“新公共管理”运动,政策工具日益受到关注(注:参见陈振明《政府工具研究与政府管理方式的改进》,《中国行政管理》2004年第6期。),与此前的“新公共行政”思潮注重民主和公共理念相比,“新公共管理”运动及其“管理主义”倾向于注重对市场机制、工商管理技术和社会化手段的应用,从而更加注重实现公共管理目标的手段与工具(注:参见陈振明、薛澜《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》,《中国社会科学》2007年第3期。)。
  从公共政策学的角度看,作为达成政策目标的一种手段(注:参见陈振明等《政府工具导论》,北京大学出版社2009年版,第6页。),政策工具是随着政策执行的难度和复杂程度增加,对政策执行方法和手段要求提高而逐渐受到关注(注:参见[加]迈克尔•豪利特、M.拉米什《公共政策研究:政策循环与政策子系统》,生活•读书•新知三联书店2006年版,第267-269页。);是作为对“各种政策失灵是由于对政策工具的知识不足造成的”(注:[荷]H.A.德•布鲁金、H.A.M.霍芬:《研究政策工具的传统方法》,载[美]盖伊•彼得斯、冯•尼斯潘主编《公共政策工具》,顾建光译,中国人民大学出版社2007年版,第13页。)这种判断和责难的一种响应。在这种背景下,研究者在注重公共决策过程和公共政策本身的科学性的同时,也更加注重执行政策的过程,更加注重在执行政策的不同方式和工具之间进行权衡、评价与选择。
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