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如何认识中国财政收入规模 中 国人民大学财政金融学院教授


□ 陈共

中国预算内收入占GDP的比重虽有一定增长的余地,但鉴于中国的预算外管理收入的比重较高,预算内收入不宜增长过快,当前的方针应是控制财政收入增长速度,优化支出结构,提高支出效率

陈共

 

  财政收入规模问题是学术界经常议论的一个热门话题。近年来,国民收入分配问题凸显,有学者提出“国富民穷”“财政收入挤占了居民收入”的质疑,引起社会各界广泛关注。一国的财政收入规模,涉及国计民生和长远发展的决策,对其深入讨论、加深认识十分必要。

概况与基本判断

  按国际货币基金组织(下称IMF)的标准,中国的全口径财政收入应包括预算内收入、预算外收入、社会保险基金收入、政府性基金收入和国有资本收益。政府债务虽不计入财政收入,但为综合考核财政收支、体现政府支配国民收入全貌,应考虑政府债务或财政赤字。作为弥补财政赤字的来源,政府债务也是国家财政的一项收入。

  图表中的收入项目,按管理体制差别可分为三类:预算内收入、预算外管理收入(为区别于原体制的“预算外收入”,本文称“预算外管理收入”)、政府债务收入。中国全口径财政收入是由预算内和预算外两部分构成。

  预算内收入,就是政府每年向人大提交的政府预决算报告中的财政收入,是狭义的财政收入,预算内收入主要是税收收入,通过政府预算统筹使用,保障政府向社会提供公共物品,是全部财政收入的基本部分。预算外管理收入是指未纳入财政收入指标统计的财政收入,并按预算外收入管理办法实施管理,主要是各种基金项目收入。

  全口径财政收入中预算外管理收入的比重较大,是中国不同于其他国家的一个特点。预算外管理收入包括下表收入项目中的第2至第5项。四项收入合计为42066.9亿元,相当于预算内收入的61.4%,占当年GDP的12.4%。即中国全口径财政收入占GDP比重,预算内为20%,预算外大约为12%。四项预算外收入在多年预算管理中形成,已成既定分配格局, 各项基金按规定用途安排,不得调剂使用,属专款专用性质,实行编制部门预算、收支两条线的规范化预算外管理。

  由三类财政收入形成三个层次的财政收入统计口径,可以用来判断当前财政收入规模水平的高低:

  预算内收入为68476.9亿元,占GDP比重为20.1%,纵向比较和横向比较都偏低,存在一定的提高空间。

  全口径财政收入(第1项至第5项)共110543.8亿元,占GDP的比重为32.5%。此口径的国际可比性较好,同美英法德几大国比,并不高,美国是发达国家中偏低的,也达34%左右,中国处于偏低的水平。同发展中国家比,则略高于低收入国家和中等收入国家的一般水平。中国是大国,处于经济发展和转型阶段,略高一些符合情理。从中国自身纵向比较看,与改革开放初期1978年31.1%的水平相当。

  加上政府债务的财政收入为150043.8,占GDP的比重为44.1%,这一比重也是财政支出占GDP的比重,体现政府支配国民生产总值的实际份额。这个比重看来大了些,近年中国财政赤字和政府债务的上升令人担忧,但同高赤字、高债务的国家相比,则是小巫见大巫。比如美国,在爆发金融危机后,一方面实行减税取悦于民,同时大量发债来增加财政支出,缓解恶化的财政危机。根据美国政府的估算和市场预测, 2009年美国财政赤字将达1.84万亿美元,占当年GDP的12.9%,国债净发行额将达2万亿美元。

  财政收入规模增减变化有一定的规律性,但不可能用一种精确的模型来测度每个国家财政收入规模的合理水平,一个国家的财政收入规模,最终取决于该国政治、经济、社会、历史传统等因素形成的特殊国情。

  通过横向比较和纵向比较判断:总体上,中国当前财政收入规模的总水平不是过高,基本适度,主要是预算外管理收入中,某些收入项目存在较大的问题。为了认证这个判断,还需要对其中的几个重点收入项目做必要的具体分析。

预算内收入:最不应置疑的部分

  近年来,预算内财政收入占GDP的比重并没有很大的提高,比如,2006年为18.3%, 2009年上升为20.1%。预算内收入是全口径财政收入中的基本部分,应是置疑最小的部分。

  首先,预算内收入是政府提供公共物品的基本保障,近年来支出结构不断优化,预算内收入主要是用于教育、卫生、社会保障以及新农村建设支出的增长,今后仍然需要持续增长。

  其次,预算内收入也是国防经费的基本保证,国防经费仅占财政支出的8%左右,占GDP的比重不到2%。目前的国际形势下,难道还能削减吗?这也是不宜指责预算内财政收支过高的一个重要理由。

  第三,近年来,大地震、旱、涝、泥石流等自然灾害频发,须由财政来补偿,没有足够的预算储备如何应对?另外,预算内收入在政府收入中法制化、规范化程度及透明度最高。如果全口径财政收入偏高还可以讨论,质疑预算内收入过高则不符合事实,或是一种误解,对决策也不利。中国预算内支出中,惟有一个项目占总支出的比重偏高,即行政管理支出,可以考虑实行零增长政策。

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