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《社会保险法》亟需配套中国政法大学副教授


□ 胡继哗

作为社保制度之基本法,新颁布的《社会保险法》原则性内容较多,而具体、详细的实施办法很少,完善配套法规、规章是当务之急

胡继晔

 

  2010年10月底,十一届全国人大常委会第十七次会议,最终审议通过《社会保险法》。在立法路上蹒跚16年后,这部被称为社会保险基本法的法律终于出台。

  《社会保险法》首次以法律形式确立了中国覆盖城乡居民的社会保险制度框架。社会保险基金的监督管理是完善社会保险制度的核心。然而,近年中国社会保险基金案件频发,反映出社会保险基金在征收、运营及监管各环节上存在漏洞,监管制度设计上存在明显缺陷。从我们对全国18个省社会保险基金监督管理情况的调研来看,亦发现大量问题。而在《社会保险法》中,存在大量授权性条款,法律表述模糊,缺乏明确的解决方案。因此,当务之急是国务院尽快出台相关法规、规章和规范性文件,同时尽快完成《刑法》修法,保障《社会保险法》真正落到实处。

基金监督管理堪忧

  首先要解决监督管理体制中的“自我监管”问题。社会保险基金监督的最主要对象之一就是社会保险经办机构,如果被监督对象的主官同时在政府内分管基金监督工作,一个人如何担任好两个完全不同的角色?

  由于政府社保基金监督部门人手有限,特别是缺乏审计、会计等专业人员,监督往往流于形式,日常工作中把基金的监督“授权”给了社会保险经办机构。我们在调研中发现,不少省份都采取“授权监督”模式。如果新的社保基金监管立法不在监督管理体制上有重大突破,很难实现对社会保险基金的严格规范和风险控制,“授权监督”模式还将继续存在。

  其次是监督体制中的“五龙治水”问题。目前社会保险基金的监管涉及诸多部门,多头监管实际上就是无人监管,应该把“五龙治水”的情况改变为独立监管,对基金的来源、管理、支出和投资运作等资金变化形态的真实性、合法性进行监督、评价、检证,构建完整、独立的社会保险基金监管体系。英国专门为养老金监管成立了独立的“养老金监管局(the Pension Regulator)”,该局甚至都不在首都伦敦,值得借鉴。

  第三是养老金投资渠道单一,无法保值增值。根据《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,到2009年底,中国五项社会保险基金收入为16116亿元,累计结余约1.9万亿元,其中70%左右是养老金。根据近几年基金结余以30%左右速度增加来推算,再加上企业年金和全国社保基金,“大社保”概念下的资金总额已经超过了3万亿元。如此庞大的资产,大部分省份最关心事情就是保值增值。中国养老保险省级统筹虽然名义上已在2009年底实现,但实际上很多统筹基金还在市县一级运营管理。调研中大部分省份都抱怨无处购买国债,结余的基金只能存在财政专户中,而财政专户很多都开在当地的商业银行,这些商业银行基于自身利益的考虑当然希望能存活期,再加上县、市级的政府和当地商业银行之间有着千丝万缕的关系,人民银行规定的优惠利率存款很难落到实处,这样下来,估算的存款平均收益仅在1%-2%之间。2010年以来,消费价格指数CPI高企,仅1.9万亿元五项基本社会保险基金的结余部分实际缩水将达100亿-300亿元,这些缩水将严重损害基金持有人的利益。

补社保法规体系之缺

  目前的《社会保险法》全文只有大约一万字,涉及内容非常多,法律只规定了一些原则,具体、详细的实施办法很少,需要国务院的配套性法规才能更具操作性。因此,应当在吸收现行规章、规范性文件内容的基础上,借鉴国外的监管经验,由国务院制定《社会保险基金监督管理条例》《企业年金条例》《社会保险反欺诈管理办法》等配套法规、规章。这样,一方面便于监管对象的遵行,另一方面也使监管主体有法可依,便于操作。

  《社会保险法》第六十九条规定:社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院规定投资运营实现保值增值。其实,这里需要进行“投资运营”的主要是养老保险个人账户基金,其他四项基金和养老保险基金统筹部分因主要是现收现付制度,应当贯彻“以支定收”的原则,即使有少量结余也只能投资国债和银行存款。在《社会保险基金监督管理条例》的制定中应当对投资运营的监管做出规范。为了实现社会保险基金的保值增值,企业年金、私人养老金可以在资本市场中投资,在投资过程中一方面要考虑尽可能提高投资收益率,另一方面则要有效分散投资风险,确保资金安全。由于社保基金的特殊性,各国把其投资安全放在首位,对投资品种、投资比例都有严格的限制,目的是在控制好投资风险的前提下提高投资收益。如美国联邦社会保险基金不允许其进入股票市场、委托投资以及房地产开发等;在德国养老基金的资产组合中,证券、房地产和外国资产的比例分别不能超过20%、5%和4%;法国补充性养老基金的资产中必须有50%投资于政府债券;为了确保基金能够获得更高的收益,有的国家还建立了最低收益担保制度,要求社会保险基金的投资收益率达到一定的水平。智利规定,养老基金的投资收益率必须高于全部基金平均收益的50%,瑞士养老金的名义投资收益率必须高于4%。

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