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环境大部门制改革的制度选择


□ 毛寿龙

环境大部门制改革的逻辑起点其实是核心职能的庭位,通过行政审批制度改革和社会管理创新向基层和社会力量进行职能转移有助于明晰职能边界

  特约作者 毛寿龙 杨志云

  2012年岁末,全国大范围的灰霾污染和地下水污染,警醒人们反思中国增长模式和代价,也印证了“生态文明”和“美丽中国”建设对人们福祉和未来的发展意蕴。灰霾和地下水污染都表明污染源的多样性,空间分布的跨域性和复合性,这对环境保护的治理能力提出了挑战。

  环境危机在某种程度上凸显出环境治理中存在的问题,开启了加大环境治理改革的“机会之窗”。

  环境管理的历史过程

  中国的环境管理基本上是随着国际社会对环境问题的重视而外生的产物。联合国人类环境会议,激发了中国政府对环境保护的关注。随后,环保机构作为相应的职能主体,沿着独立性和地位升级两条主线快速发展。

  1973年,国务院委托计划委员会召开第一次全国环境保护会议。1974年,国务院环境保护领导小组正式成立并设立办公室,由建设部代管,环境保护工作正式被政府纳入议事日程。1982年,国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘总局和国务院环境保护领导小组办公室合并,组建城乡建设与环境保护部,部内设环境保护局。1984年,国务院成立国家环境保护委员会,协助进行跨部门的协调工作,国家城乡建设与环境保护部环保局升格为国家环境保护局,同时作为国务院环境保护委员会办公室。1988年,国家环境保护局从城乡建设与环境保护部分离出来,成为独立的副部级单位。1998年,国家环境保护局升格为正部级,更名为国家环境保护总局,但国务院环境保护委员会被撤销。2008年,国家环境保护总局再次升格为环境保护部。

  从国务院环境保护领导小组及其办公室到环境保护部,改革基调是环境保护机构的不断升格和独立,在短期内实现了“三级跳”。但环保部在改革发展过程中,对中央与各级环保部门之间的关系、环保部与其他环境管理相关职能部门之间的关系调整较少。环境管理改革似乎存在两个潜在的假设,即环保机构的地位越高,就越有利于环境保护工作的开展;机构的独立性越强,就越有利于环保部门减少对其他部门的依赖和制肘。但环境要素和环境问题的复杂性却使得环保部在机构独立和地位升格后并未带来环境管理的根本转变,相反,各有侧重的环境管理部门之间存在突出的职责交叉相互交叉、衔接和协调问题。

  环境管理体制改革的现实问题

  中国的环境管理实行“统一监督管理与分级分部门”相结合的管理体制,由此,环境管理的相关职能分散在十多个部门。环境保护法规定,“国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”这一体制设计的初衷是分工负责,各自发挥专业管理优势。在实际运行中,却出现了一系列“混乱的矩阵”结构和“有组织的无序”问题。

  一方面,环保部门与其他部门之间存在职责交叉问题,“部门本位”导致部门间相互推诿。世界银行、中国环境发展与国际合作委员会等国际机构的研究都表明,环境管理的统一监督管理和分级分部门管理的体制导致执法主体林立,执法权力和执法责任分散,造成执法混乱。尤其是出现涉及多个环境要素的违法问题时,容易出现部门与部门之间争权推责现象,严重影响环境执法效率和效果。例如,建设部门与环保部门在污水处理厂的建设和监管方面、林业部门与环保部门在生物多样性管理方面、农业部门与环保部门在面源污染防治方面都存在职能交叉带来的问题。

  另一方面,与生态环境保护密切相关的宏观决策职能没有纳入环境保护统一监管的范畴,在缺乏有效协调机制的情况下,不利于环保部门的宏观决策和权力行使的权威性。例如,气候变化是环境问题,也是发展问题、经济问题和政治问题,但首先是环境问题,气候变化却没有纳入环境保护主管部门的主要职能。为破解机构过多、职能交叉、协调困难等现实问题,党的十七大和十七届二中全会提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”,由此开启了各级政府对大部门制改革的探索。环境管理也不例外,出现了多样性的职能整合和机构重组方案。

  环境大部门改革的地方实验

  在环境大部门制改革实践中,各地在“试错”过程中形成了不同的经验模式。海南秉持”小政府”的建省理念,环境管理机构一直采用整合设置方式;广东在深圳和顺德等地进行了大胆的探索,走在全国前列。

  海南省所推行的环保与国土资源管理部门整合,主要是为了实现环境保护的行政权威、资金和机构能力等比较优势。1988年海南建省:按照小政府、大社会”的行政管理体制,环保机构与矿产资源机构合设组建海南省环境资源厅。1998年进一步整合土地管理和海洋保护职能,更名为海南省国土海洋环境资源厅。2000年机构改革设立海南省国土环境资源厅划出了海洋保护与管理职能。海口市和三亚市选择了不同的环境大部门体制改革方向,三亚市2005年将环境保护局与国土资源局进行了整合,成立了国土环境资源管理局。海口市在以前国土与环保合并的基础上,2009年分离独立出来,设置环境保护局。

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