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顺应民心的变化:从财政资金流向看中国政府政策调整


□ 王绍光


判断政策取向,不能只看政策宣言,还要看财政资金的流向。中国有句话叫“口惠而实不至”。政府往往大张旗鼓地宣称“重视”某个领域(如教育),但却舍不得向那个领域投人财政资金。如果仅从政策宣言来判断政府的政策取向,很容易看走眼。而财政资金的流向却是实实在在的。没有一个政府的财政资金是完全充裕的,它必须在各类急需花钱的地方作出取舍和权衡。因此,资金的流向可以更准确地揭示政府政策的轻重缓急。熊彼特曾经作过的两点观察:政府所有的功能都需要财政支撑,政府的所有行为都会反映到财政上。这也正是本文分析新班子政策取向的视角。[1]
一.背景
从1978年开始到90年代中期,可以说中国只有经济政策,没有社会政策。在此期间,改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”,其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化,不仅没有兼顾公平,也没有兼顾生态环境和国防建设。不过80年代仅政府忽略了公平问题,普通民众对这个问题也不太重视。原因有三:
*改革以前,存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先,兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。
*在整个80年代,由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制,农民的生产积极性空前高涨,收入水平也迅速上升。结果,城乡差距和地区差距双双下滑 (见图一、图二)。
,直到90年代初,中国的改革是种全赢游戏(win- wm game)。所有人都从改革受益,差别只是有些人受益多一点,有些人受益少一点。在这种情况下,既便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大,只要差距不是过大,人们还可以接受。
进入90年代,情况开始发生变化。如果说80年代的改革还是全赢游戏的话,90年代的改革越来越像一种“零和游戏”(Zero-sum game):亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到1992年,城乡差距和地区差距已超过1978年的水平。此后,这两类差距更是急剧扩大,尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升,达到了前所未有的程度。与此同时,城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。图三是依据国家统计局数据绘制的城乡基尼系数变化图,它清楚地显示了不平等扩大的趋势。不过,大多数学者认为,统计局的数据大大低估了中国不平等的实际水平。到90年代中期,中国的总体基尼系数应已上升到0.45的高度。根据国际通行的标准,基尼系数在0.35以下意味着社会中的收入分配比较平等;在0.35与0.40之间表明收入差距较大;在0.40至0.50之间标志着不平等问题严重。据世界银行估计,中国的基尼系数在改革开放前为0.16,是一个非常平等的社会。偏重效率、不顾公平的结果是,在不到20年的时间里,中国从一个平均主义盛行的社会变成了一个严重不平等的社会。 ......
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摘自:战略与管理
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