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试论政策制定中的公众参与机制的构建与完善


□ 王梅枝

  摘要:近年来群体性上访一个重要的成因就是决策和政策的制定缺乏公众参与。因此,如何扩大政策制定中的公众参与程度,使决策和政策科学化、民主化,增加政策的认同度,减少政策执行中的阻力,是防范和化解矛盾和冲突,构建和谐社会的必然要求。
  关键词:决策和政策;群体性上访;公众参与
  
  当前我国处于改革和发展的关键时期,也是矛盾的凸显期,如何有效防范危机、化解矛盾,努力增强决策的科学性、民主性,减少因政策因素导致的群体性矛盾,是构建和谐社会的重要方面。
  一、决策失误、政策执行偏差是引发近年来群体性上访的重要因素
  分析近年来群体性上访的原因,很多都是由决策和政策方面引起的。决策失误、政策不完善、政策执行中出现偏差以及各级政府与干部工作方式方法不当是引发当前人民内部矛盾的主要原因。
  政策制定不民主,少数地方和部门及单位的领导在对一些涉及大多数群众利益的问题制定政策时,没有执行民主的制度和程序,没有作深入调查研究,没有广泛地听取群众的意见和建议;有的只是走过场,有的领导习惯于先拍脑袋决策,再拍胸脯保证,出了问题拍拍屁股一走了之,不负责任。 因此做出一些不切合实际的政策,不能得到大多数群众的认同与拥护。考虑欠周密,欠科学,出台匆忙,特别是一些关系到群众切身利益的具体政策,没能理顺国家、集体、个人三方面的利益关系,引起群众不满而上访。
  政策不合理,政策不完善,政策缺位的问题目前广泛存在,这些问题涉及面广,影响大,群众反映也比较集中,容量引发群体性上访。以近年来湖北农民上访为例,主要表现在以下几方面:
  (一)政策不透明
  一方面少数部门在执行有关政策的过程中,不公开、不透明。往往造成群众对政策不了解、不知情,自身的利益得不到有效的落实和保护。另一方面,由于政策不透明,为暗地操作提供了条件,导致执行政策的随意性,损害了群众的利益,甚至出现腐败现象,引起群众的不满而上访;
  (二)政策落实难
  各级出台政策的初衷都是为了更好地促进发展,但具体到一个地方、一个群体,有些政策就会带来社会矛盾;有些政策出台后,基层感到不严格执行不行,真正执行起来又感到力不从心。或是政策配套难度大。有的是上面有规定,但到基层或因财政困难、或因其他原因就难以落实,或落实不到位;如征地补偿费、农民的青苗补偿费有的地方层层打折扣,难以真正不折不扣地发放到农民手中;或是政策执行受到限制,有的是下级不执行上级规定,部门不执行当地政府的规定,从本位主义出发,只考虑本部门本地的利益,使政策规定难以落实,群众意见很大,诱发群众上访。
  (三)制定政策不连续
  政策前后打架,群众不理解,基层也难以调解。由于形势的发展,国家有些政策变化较大。如党的农村政策的调整,这是前几年农村土地纠纷产生的上访案件的主要根源。1990年中期后,沉重的税费负担导致许多地方的土地抛荒。但上级下达的税费任务却没有减少,在上级政府的压力下,许多地方的村级组织便想尽办法来完成税费任务,其中将抛荒田拍卖或转承包是比较普遍的做法。在湖北荆门和其他有些地方,对抛荒地的处置,不是通过村组干部独自处理的,而是通过户主会议,由户主自己处置原承包田,并签名承诺,构成村庄内部的一份协议,这一协议虽然是非正式的,但却是村民当众认可的,种抛荒地的农户之所以不愿意将抛荒地拿出来,其理由除了有接种抛荒地的特定政策背景外,还有村庄多数人的认同。但随着国家政策的大调整,带来争地矛盾。省里要求以1997年第二轮土地延包为基准,但1997年正是农民抛荒地最为严重的时候,很多地方土地延包根本无法落实,延包实质上走了过场,使得以1997年为基准的确权确地无法操作,很多地方的确权确地只能以村庄多数人的认同为原则,这又为当初抛荒地的农户找到了维护自己权益的理由,他们利用国家政策来对抗村庄多数人认同,在问题不能得到及时解决时,便通过持续上访引起有关政府部门的重视,希望通过国家力量来解决矛盾。这里矛盾的复杂性就在于抛荒的农户与耕种抛荒地的农户都是依据政策来维护自己的权益,所不同的是,他们所依凭的是不同时期的政策。一方面矛盾起因于政策,基层政府领导无法依靠政策来说服双方;另一方面,税费改革后乡镇进行配套改革,乡镇政府本身也成为改革的对象,这就使得政策实施缺少了强有力的组织依托。 ......
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