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建设美丽中国切实推进核安全法立法


  文/唐应茂

  制定核安全法是我国作为核能利用大国应该履行的国际义务,同时,也是进一步完善社会主义法律体系、完善核安全法律法规体系的要求。我国研究制定核安全法,既有其他国家立法实践可供参考,也有我国20多年的核安全监管经验作为基础,具备可行性。进一步推进核安全法立法工作,应该继续深入研究国外核安全法律制度、全面梳理国内现有法律法规和规章,并加强调查研究,归纳和总结我国核安全监管亟需解决的法律问题。

  2012年10月,国务院通过了《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》(以下简称《核安全规划》)。《核安全规划》明确提出,要抓紧研究制定核安全法和原子能法。作为一名核法研究工作者,笔者对制定核安全法的必要性和紧迫性有深刻体会。它不仅关系到我国的国际形象,也关乎我国社会主义法律体系的进一步完善。同时,从笔者最近几年的调研来看,核安全法的立法工作具有现实可行性,应该尽早纳入新一届全国人大的立法规划。

  核安全法立法的必要性

  无论是从国际法层面看,还是从我国的核安全法律法规体系建设角度看,研究制定核安全法都非常必要。制定核安全法是国际法的要求,是我国作为核能利用大国应该履行的国际义务。我国加入的国际公约,例如, 《核安全公约》和《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》,都属于对我国有约束力的国际法文件。上述公约都明确规定,缔约国应该制定核安全方面的法律。例如, 《核安全公约》第7条规定,“每一缔约方应建立并维持一个管理核设施安全的立法和监管框架”。又例如, 《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》第19条规定, “每一缔约方应建立并维持一套管辖乏燃料和放射性废物管理安全的立法和监管框架”。

  制定和维持一部甚至多部有关核安全的法律,这是国际法的明确要求,是我国应该遵守的国际义务。除了《放射性污染防治法》以外,我国在核安全领域还没有颁布任何一部法律,国际社会对我国的履约能力和监管能力一直存有疑虑。例如,2010年,国际原子能机构“核与辐射安全综合监管评估团”建议,“中国应加快制定颁布相关法律,从而巩固和完善中国核安全基础”。因此,抓紧研究制定核安全法,有助于消除国际社会的疑虑,有助于展示我国作为一个负责任的核能大国形象。

  我国核安全法律法规体系现状及不足

  从我国目前核安全法律法规体系现状来看,有关核安全的制度分散在《放射性污染防治法》、若干部行政法规以及数十部部门规章中。这些法律文件虽然对我国的核安全监管起到了重要作用,但仍然存在诸多不足。这些不足集中表现为一点,即我国缺乏一部提纲挈领、与时俱进、立足于解决中国核安全问题的法律。

  第一,核安全法律制度缺乏顶层设计、缺乏一部提纲挈领性的核安全法。我国在核领域虽有一部《放射性污染防治法>,但该法的侧重点在于环境管理和环境保护。它从这个角度对核技术、铀(钍)矿、伴生放射性矿开发利用过程中和核设施场界外与放射性污染相关的措施作出了规定。但是,一些重要的核安全法律制度,例如,核安全的监管体制问题,这部法律规定不多。它甚至通篇都没有提及“核安全”,不能算作一部严格意义上的核安全法律。在此背景下,现有的若干部行政法规和数十个部门规章出现了“群龙无首”的现象,从而导致各项核安全法律制度的设计缺乏一以贯之的指导思想,制度之间的衔接和协调性不强。

  第二,部分行政法规制定较早,已经不适应当前核能的发展形势,亟需一部与时俱进的核安全法来规范解决当前核安全监管工作面临的问题。例如,20世纪80-90年代,我国相继颁布了《民用核设施安全监督管理条例》、《核材料管制条例》和《核电厂核事故应急管理条例》。这三个条例是以当时国际原子能机构的安全标准丛书之核电厂安全法规——《政府组织》为框架,结合当时中国政府机构设置的具体情况和相应职责制定的。时至今日,国际原子能机构的安全丛书已更新多次。例如,2000年,国际原子能机构先以《核安全、辐射安全、放射性废物安全和运输安全的法律和政府的基础结构》代替了《政府组织》,继而在2010年又以《促进安全的政府、法律和监管框架》替代《核安全、辐射安全、放射性废物安全和运输安全的法律和政府的基础结构》。从上述国际原子能机构文件的标题就可以看出,在过去的20年里,国际原子能机构强调法律的重要性,强调法律在核安全、辐射安全、放废安全和运输安全方面的重要性。仅仅依靠行政法规,并且是近20年前制定的行政法规来规范相关问题,已经不能适应我国核能发展的新形势。

  第三,核安全领域部分重要的制度缺乏法律规范,亟需提升到核安全法层面加以规定,以解决我国当前面临的突出问题。我国现有的核安全行政法规已经涵盖了大部分核安全领域的问题,但核工业发展产生的一些新问题,包括一些具有中国特色的问题,例如,核安全信息公开问题、核设施退役、乏燃料处理和放射性废物处置经费安排问题、核损害赔偿问题等,都亟需明确的法律规范。对于这些重要的制度性问题,现有的法律都没有相关规定。

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