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纽约市湿地保护对我国大中型城市的启示


□ 沈哲等

文/沈哲 刘平养 黄劼

  湿地作为全球三大生态系统之一,为城市提供着大量的生态服务,直接关系到城市的生态安全。但是湿地在城市的发展过程中又很容易被当作廉价的土地资源被大量占用。全面考察纽约市的湿地保护模式,对当前正处于快速发展阶段的我国大中型城市具有重要的借鉴意义。

  纽约是国际知名的大都市,在其工业化和城市化时期也存在湿地资源被大量开发侵占的问题。在过去100多年的时间里,纽约市大约损失了85%的潮汐湿地和超过90%的淡水湿地,上百里的河岸带被城市建设填埋与破坏。自20世纪70年代以来,随着湿地的生态效应与功能逐渐被社会所接受,纽约市开始加大湿地保护方面的投入,目前已经形成了一套完善的湿地保护体系。全面考察纽约市的湿地保护模式,对当前正处于快速城市化阶段的我国大中型城市具有重要的借鉴意义。

  纽约市湿地保护的主要做法

  纽约市共有5公顷以上湿地面积5593英亩,其中潮汐湿地4017英亩、淡水湿地1576英亩。在湿地保护的初期,纽约市也遇到了法律缺失、保护范围不明、部门割裂严重、资金不足等问题。经过数十年的努力,纽约市最终在法律保障、信息完备、产权明晰、生态补偿等方面取得突破,有效地促进了湿地保护工作的开展。

  三级立法确立法律保障

  《湿地保护法》是湿地保护的基础。纽约市湿地保护采取由联邦、州、地区三级立法的方式,三级法律相互支持和补充,组成一个完整的法律体系。联邦政府制定的《清洁水法案》,规定了受保护湿地利用与开发必须通过国家陆军兵团的审批并接受纽约市环境保护部(Department ofEnvironmental Protection)的监督,从而杜绝了对湿地资源的随意开发。州立的《潮汐湿地法》和《淡水湿地法》明确湿地保护的具体对象,将所有潮汐湿地和5公顷以上的淡水湿地纳入保护范围。纽约市政府则负责制定更为详细的地方湿地保护条例与相关补偿标准。自从纽约市湿地法律体系建立以来,城市湿地资源的滥用和侵占得到根本遏制。一项针对纽约皇后区牙买加地区的研究表明,在湿地尚未立法以前(1974年前),该地区由于机场建设和城市开发等因素损失了1175英亩湿地;湿地立法以后,该区域损失湿地约400英亩,全部源于自然退化和海平面的上升。

  依托湿地地图建立湿地数据

  湿地保护的主要困难之一是缺乏统一的认定标准,物理边界模糊,保护范围难以确定。也就是说,湿地的整体性、综合性特征对基础数据可得性要求比较高。纽约市从1970年开始着手建立城市湿地地图,以记录受保护的湿地信息。湿地地图在纽约市湿地保护中发挥着极其重要的作用。一方面它对受保护的湿地做了一个清晰的范围界定,只有记录在湿地地图内的部分才受到相关法律保护;另一方面,湿地地图提供了城市湿地的数据库,有利于了解湿地的变化的动态趋势。另外,湿地地图还使纽约市的湿地政策更加灵活,纽约市政府能通过修正湿地地图以扩大湿地保护的范围,目前纽约市正努力进行生态功能较强的5公顷以下湿地的认定与地图绘制工作,从而把这部分湿地也纳入保护范围。

  通过湿地权属转移明确保护权责

  虽然湿地立法和湿地地图的建立很大程度地减缓了纽约市湿地损失的速度,但并不足以遏制城市湿地退化的趋势。这主要是因为湿地的所有权、管理权等情况较为复杂,且十分分散,影响了湿地保护的效率。一方面,一些湿地的管理权属于各类和湿地无关的部门,另一些湿地则被私人占有,这些湿地不能得到专门化的保护,甚至没有任何保护,常常被误认为无生态价值的荒地遭到干扰与破坏。另一方面,由于纽约市湿地经过长时间的破坏,很多湿地质量大幅度退化,单纯保护湿地不受侵占已不足以抵消湿地持续退化的趋势,亟须相关部门对湿地生态系统进行系统修复与重建。

  为了解决上述问题,从1980年开始,纽约市就开始实行湿地的管理权和所有权转移工作,陆续将城市湿地的管理权责集中到特定的保护部门,从而对湿地开展更为系统、全面的保护工作。2005年纽约市为此制定了第83条地方法规,特别设立了湿地转移任务专项小组(Wetlands TransferTask Force),从技术、法律、环境和管理成本层面,专项负责对纽约市的湿地权属进行评估和转移。

  截至2009年,纽约市已将绝大部分受保护湿地的管理权和资源所有权转移到国家公园服务部( NationalPark Service)、纽约市公园管理和公众娱乐部(Department of Parks&Recreation)和纽约市环境保护部(Department of EnvironmentalProtection)三个保护部门名下,且三个部门在湿地保护上有着明确的分工。国家公园部专门负责大型的具有重要生态意义和跨区域湿地的保护工作,这部分湿地约占总湿地面积的39.5%;公共娱乐部负责城中湿地的保护和各类小型湿地公园的运营,目前纽约市1483英亩的潮汐湿地与721英亩的淡水湿地被纳入到公园体系,约占总湿地面积的40%、全部公园面积的7.6%;环境保护部则负责大多数具有防汛抗洪功能城市边缘湿地和野生动物栖息地的保护与管理工作,这部分湿地约占总湿地面积的20. 5%。

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